A política brasileira de limites

1º) A questão brasileira de fronteiras passa por quadro constatações históricas

  • A experiência brasileira correspondeu a uma das experiências históricas mais significativas em termos comparativos, em função dos dados objetivos
  • Em 1822, o Brasil herdou uma situação de facto confortável, de jure delicada. 
  • A expansão das fronteiras deu-se no período colonial, cedendo os textos jurídicos diante dos fatos: a Inter Coetera, o Tratado de Tordesilhas, o Tratado de Madri (1750) e o Tratado preliminar de Santo Ildefonso (1777) 
  • Não houve nem preocupação política nem doutrina de limites para orientar de forma decisiva a ação brasileira até meados do século 19
  • O método da história comparada, associando fronteira, sociedade, cultura e política não foi desenvolvido pela historiografia latino-americana

2º) Estabelecendo fronteiras a partir da nacionalidade. As características da nacionalidade brasileira diferem de todos os exemplos. Construiu-se com base na herança portuguesa, um legado histórico, e foi sustentada pelo Estado monárquico. Criou o seu mito: o da grandeza nacional. A política de limites, pela lógica dos elementos, haveria de ser a da preservação, da defesa intransigente do legado do uti possidetis. Substituiu-se o mito da grandeza nacional, e dessa forma reduziu-se o problema da fronteira ao problema político-jurídico dos limites, como ocorria no restante da América Latina.

3º) A diferença estava apenas na definição original da nacionalidade brasileira em oposição à indefinição sociocultural das fronteiras hispano-americanas, onde o peso da juridicidade política será maior. Em toda a área, abstração feita dessa dimensão político-juridico, a história das fronteiras correspondeu à história da expansão do capitalismo dependente, que ia agregando novos espaços às necessidades do sistema produtivo.

4º) A questão das fronteiras entre o Brasil e seus vizinhos reduziu-se fundamentalmente à esfera político-jurídica, limitando-se as alternativas de solução. No trato da questão estabeleceu-se de modo geral em 4 fases:

  • O ato de vontade bilateral, mediante o qual dois Estados aceitam regular suas fronteiras e para tanto nomeiam plenipotenciários, aos quais confiam instruções específicas
  • As negociações, geralmente árduas e prolongadas
  • O tratado de limites, que resulta da fase anterior e devolve aos Estados o poder decisório sobre sua aceitação ou não
  • A demarcação sobre o terreno, feita por comissões mistas

5º) Cada uma dessas fases gerava documentos específicos. A primeira supunha evidentemente uma doutrina de limites, além da vontade política conjugada. Nela se envolveram os homens de Estado, os congressos, parlamentos e conselhos, a opinião pública e as chancelarias nacionais. As negociações previam a existência de estudos jurídicos e geográficos, de textos detratados, de mapas regionais, estando o Brasil no século 19 mais bem equipado que seus vizinhos. A ratificação ou não do tratado podia remeter o trabalho à estaca zero, porque envolvia na decisão outras variáveis estratégicas e por vezes se perdia.

6º) Foram pois, condicionantes da política brasileira de limites no século 19 as seguintes  variáveis:

  • A consolidação prévia do Estado nacional
  • Tardio despertar da consciência pública ante o tema
  • Ausência de um mito de fronteira, com capacidade de determinação sobre a política
  • Percepção do significado da fronteira no quadro da ideia de nacionalidade, nutrida pelo mito da grandeza legada
  • Redução da questão À sua dimensão jurídico-política
  • Elaboração de uma doutrina que vinculasse coerentemente os limites à aquela ideia de nacionalidade
  • Pouca interferência do sistema produtivo, que se expandia voltada para dentro (açúcar, café) ou preservando a ocupação anterior (gado, mineração, borracha)

7º) Tiveram responsabilidade direta na gestão da doutrina brasileira a Chancelaria, o Conselho de Estado e o Parlamento. Até meados do século, entretanto, as fontes apontam para hesitações doutrinais e práticas, do lado da Chancelaria brasileira. A ausência de uma doutrina que vinculasse pensamento e ação apresentava-se na época como um obstáculo concreto.

8º) Até 1838, os limites não figuravam entre as preocupações maiores da diplomacia brasileira. Houve uma tomada de consciência gradativa diante da questão, cuja gravidade era percebida à medida que se multiplicava os incidentes de fronteira, onde agitações como ocorridas no Rio Grande do Sul e Uruguai colocavam em risco a segurança daquelas fronteiras e a invasão francesa ao Oiapoque. Tais incidentes produziram dois efeitos na consciência pública:

  • Traziam a questão de limites ao primeiro plano das preocupações
  •  Induziam à convicção de que a manutenção da paz com os vizinhos passava pela sua solução.

9º) A política externa brasileira alcançou extraordinário fortalecimento nos meados do século, por uma série de sucessos, precedidos pela obtenção da autonomia alfandegária, em 1844. Em 1849 ascendeu à Chancelaria uma personalidade forte, que rompeu com a tradição neutralista dos gabinetes da regência e dos liberais da maioridade.  O Visconde do Uruguai, Paulino José Soares de Sousa, equacionou o contencioso com a Inglaterra acerca do tráfico de escravos, fazendo passar a lei de repressão, à qual complementou a Lei de Terras, estimulando a imigração.

10º) Decidiu depois, pelas armas, a sorte de Oribe e Rosas, assegurando a tranquilidade do lado do Prata. Desencadeou o que então se convencionou chamar de “grande política americanista“, mediante a qual, por meio de tratados de limites, comércio, navegação, paz e amizade, pretendia estreitar os vínculos com as nações vizinhas. Essa nova orientação da política externa, da Europa para a América, trazia, pois , em seu bojo, a decisão de consolidar, tornar pública e implementar uma política brasileira de limites.

11º) Os papéis da Chancelaria vieram confirmar a coerência demonstrada pelo governo, que formulou então, em definitivo, uma doutrina de limites mantendo-a inalterada em sua essência até o final do Império: a doutrina do uti possidetis, já desenvolvida e habilmente sustentada pelos portugueses no período colonial, conforme se constata pelos textos de Alexandre de Gusmão. O Visconde do Uruguai se contentava, pois, em registrar o princípio do uti possidetis, sem fundamentá-lo nem definir-lhe implicações.  A doutrina do uti possidetis  norteou a política brasileira de forma invariável, de 1850 ao final do Império. Embora estabelecida com clareza, a doutrina brasileira haveria de sujeitar-se a certas modificações, sugeridas pela prática diplomática. São corolários que lhe deram flexibilidade e operacionalidade. A defesas desse princípio e sua fundamentação racional pareciam supérfluos, ante o apoio que obteve do Parlamento e do Conselho de Estado.

12º) As determinações histórico-culturais auxiliam a compreender a escassez de textos justificativos. O uti possidetis é um subproduto da ideia brasileira de nacionalidade, que incorporava o legado e o mito de grandeza, como demonstrou Paranhos, e, por tal razão, não carecia de fundamentação, no entendimento dos estadistas. A escolha da negociação diplomática como norma de procedimento contribuiu para flexibilizar e viabilizar a política. Entretanto, o fato de tal negociação ser bilateral foi uma exigência estratégica, inscrita nos métodos da diplomacia brasileira do século 19, tendo em vista manter o Brasil em posição de força e impedir a emergência de força correspondente pela eventual criação de uma frente de Estados vizinhos.

13º) Em resumo, a política brasileira de limites no século 19 definiu-se como segue:

  • Hesitações doutrinais e práticas até meados do século
  • Definição de uma doutrina de limites, a do uti possidetis, pública e coerentemente mantida de 1851 a 1889
  • Opção pela negociação bilateral como método de implementá-la.
  • Exclusão do arbitramento, a não ser em derradeira instância.
  • Determinação ocasional de corolários à doutrina:
  1. Referência aos tratados coloniais, na ausência de ocupação efetiva
  2. Ocupação colonial prolongada à independência como geradora do direito
  3. Permuta, cessão ou transição de territórios em favor da fronteira mais natural e dos interesses do comércio e da navegação
  4. Vinculação da navegação e do incremento comercial à solução dos limites
  • Defesa intransigente e unilateral do uti possidetis assim definido

14º) O Parlamento brasileiro, no século 19, acompanhou, por sua vez, a política de fronteira, de forma insistente e intensa. O Parlamento filtrava a questão pelo ângulo da paz  e do bom entendimento com os povos vizinhos. Contribuiu para o amadurecimento da consciência pública sobre a gravidade da questão e para desencadear uma ação correspondente. O Parlamento era sensível ao interesse nacional, mas não se comprometia com a rigidez doutrinal, que por vezes criticava do lado da Chancelaria. Aos interesses da paz, do bom entendimento, do incremento das relações comerciais e da navegação, não hesitaria em sacrificar alguns palmos de terra em detrimento do uti possidetis.

15º) Nos Estados vizinhos, as reações às definições do Brasil podem ser analisadas sob três aspectos:

  • A posição dos governos
  • A dos respectivos congressos
  • A dos escritores

16º) Segundo a doutrina hispano-americana do uti possidetis, a política de fronteira inter-hispano-americana devia guiar-se pelos títulos jurídicos emanados do soberano espanhol, tais como as delimitações de vice-reinos, audiências, capitanias, etc. E os ajustes entre o Brasil e os Estados hispanos-americanos, pelos tratados firmados entre as duas metrópoles coloniais, supondo-se em vigor, na época da Independência, apenas o Tratado de Santo Ildefonso. Pela tradição brasileira, o referido tratado era considerado invalido:

  • Por ter sido concluído pelas potências coloniais
  • Por ter sido juridicamente anulado pelo Tratado de Badajoz, que sucedeu à guerra de 1801 entre Espanha e Portugal. Só lhe cabia, pois, por consentimento eventual, um valor indicativo

17º) A doutrina do uti possidetis definida à época da monarquia, serviu de base para a política brasileira de limites, implementada pela própria monarquia e, posteriormente, pelo barão do Rio branco, para os ajustes ainda pendentes. A doutrina do uti possidetis assentou-se em firme base histórico-cultural, em que prevaleceu a ideia de nacionalidade, Uma lógica implacável entre os dois elementos conferiu à política brasileira coerência, racionalidade e continuidade.

18º) A política de limites no século 19 representou mais um aspecto da política externa brasileira própria e autoformulada. Tinha por fundamento, em primeiro lugar, a percepção de que era, em seus objetivos e meio de ação, uma demanda do interesse nacional, da segurança e das vantagens da paz.  A definição das fronteiras engendraria o corpo da pátria, ainda, no entender dos estadias brasileiros, condição prévia para qualquer tipo de integração.

19º) Não se pode afirmar, entretanto, que a fronteira representou o interesse maior e o esforço principal da diplomacia brasileira no século 19, a menos que a questão seja situada no quadro de uma estratégia continental. Assim, por exemplo, protelar sua solução do lado do Paraguai era uma tática para mantê-lo em sua órbita no subsistema regional; adiá-la na Amazônia era outra tática para não ter de abrir o rio à navegação internacional; manter acesa a negociação multidirigida contribuía para fortalecer as nacionalidades isoladas; soltar um tratado bilateral perfeito no momento adequado podia significar a destruição de posições hispano-americanas unívocas. O mito da grandeza, que ditava a política de limites, também permitia usá-la como instrumento útil a outros fins da política exterior, aos quais podia vira subordinar-se.

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