O Brasil e Política Mundial (1967-1979)

1º) Desde a inflexão da política exterior do Brasil, em 1967, com o desenvolvimento e o pragmatismo a guiar-lhe os passos daí por diante, três questões se abrem ao estudo no que tange ao movimento na esfera mundial:

  • As concepções do poder (A)
  • Sua aplicação nos órgãos decisórios internacionais (B)
  • Revisão da doutrina de segurança nacional (C)

A DIMENSÃO E AS CARACTERÍSTICAS DO PODER NACIONAL

2º) Ao rejeitar para o Brasil o poder associado à potência hegemônica ocidental, o governo Costa e Silva não conferiu ao poder nacional a plenitude soberana, porquanto o vinculou, em grande medida, ao poder emergente dos povos atrasados, em nova associação que esperava frutificar. Durante o governo Médici conceituou-se que: a potência é autônoma e seu exercício dimensionado à grandeza nacional, presente e futura. Médici fez saber, não de forma agressiva mas com certa arrogância, que ao país cabia uma parcela maior de poder.

3º) Já seu sucessor, Ernesto Geisel, abandonou tal perspectiva, convicto de que o poder se exerce de fato na dimensão disponível segundo os parâmetros de convergência, coincidências e contradições que caracterizam as relações internacionais. Os meios pra aumentar o poder nacional foram selecionados e agregados de forma empírica a partir da base material que dava suporte à ação externa.

4º) Em primeiro lugar, o cenário internacional foi utilizado para ampliar a dimensão e fortalecer o exercício do poder nacional. Este legitimou-se ao ser posto a serviço do desenvolvimento, que imprimira coerência doutrinária e prática à política exterior. O paradigma do Estado desenvolvimentista manteve os princípios históricos da diplomacia brasileira, tais como autodeterminação dos povos, a não intervenção em assuntos internos, a solução pacífica das controvérsias, a rejeição da conquista pela força, o respeito aos tratados. Todos esses atributos somados eram suficientes para realçar o poder, definir-lhe um perfil operativo, com grande espectro de previsibilidade e aceitação, em decorrência também da estratégia não confrontacionista adotada.

5º) Foi limitado, entretanto, o poder de barganha que resultou da desvinculação brasileira do conflito Leste-Oeste e do apoio às soluções que adviriam pelo diálogo Norte-Sul. Por outro lado, o sistema internacional e as condições internas não induziram outras modalidades importantes de barganha para o Brasil, no período.

6º) Procurou-se igualmente robustecer o poder nacional com elementos internos. A busca do consenso marcou o período, e a política externa pôde ser qualificada de avançada, democrática, até esquerdista, em posição à política interna, tida por retrógrada em sua forma. O bipartidarismo, implantado para diferenciar o regime militar dos totalitários, conviveu em harmonia com a política exterior: Arena e MDB apoiaram-na, grosso modo, no período, tanto em seus programas quanto nos pronunciamentos políticos. A evolução no conceito e no modo de exercer o poder nacional, permitiu a Ernesto Geisel manifestar elevado grau de autoconfiança.

UMA AVENTURA FRUSTRANTE PELO CENÁRIO INTERNACIONAL

7º) A presença brasileira nos foros multilaterais de caráter universal foi permanente e intensa no período, tendo em vista os seguintes objetivos:

  • Atingir as metas nacionais de desenvolvimento e da segurança
  • Obter informação para atuar nos foros multilaterais regionais e nas relações bilaterais
  • Influir sobre a reforma da ordem mundial

8º) A posição de potência intermediária condicionou a ação brasileira, determinando seu caráter moderado, realista, por vezes ambíguo, longe de engajamento doutrinal imutável, apesar de solidária com a frente dos povos atrasados, voltada aos problemas concretos com solução ad hoc, sem adesão incondicional a consensos de grupos. Não foi difícil definir e sustentar as metas naqueles órgãos, em conjunto e separadamente, avaliar os resultados e concluir sobre a sua funcionalidade:

  • A diplomacia brasileira transitou do otimismo ao realismo e à decepção, fato que, além de não provocar nenhuma retirada de campo, repercutiu sobre a política externa tanto quanto as crises do sistema internacional.

9º) O Governo Costa e Silva foi marcado pelas percepções de que o conflito Leste-Oeste se deslocara para centro-periferia e de que convinha reforçar o poder e ampliar a ação do Sul. Instituiu sua diplomacia no sentido de exercer uma “atuação resoluta“, ao lado da Ásia e da África para fazer passar na ONU, particularmente na UNCTAD, novas resoluções favoráveis ao desenvolvimento. No governo Médici, a doutrina-síntese sustentada pelo Brasil nos foros multilaterais passou a ser da “segurança econômica coletiva“, que retirava do confronto bipolar e deslocava para o confronto material as possibilidades da paz internacional. 

 A NACIONALIZAÇÃO DA SEGURANÇA 

10º) A doutrina de segurança nacional foi reformulada sob o impulso de dois fatores:

  • a eliminação do modo bipolar como orientação da política externa
  • o malogro global do diálogo Norte-Sul.

11º) Determinaram sua evolução as divergências crescentes com os Estados Unidos e as dificuldades em adquirir tecnologias avançadas pela cooperação internacional, como também a percepção segundo a qual, por trás dos sistemas de segurança, havia pérfido desígnio das duas superpotências em manter congelados no mundo tanto o poder quanto a riqueza.

12º) O primeiro passo em direção à nacionalização da segurança foram o abandono da segurança coletiva. Sua política externa opôs-se coerentemente ao Tratado de Não Proliferação Nuclear, nos termos propostos pelos Estados Unidos e União Soviética, que consolidavam a desigualdade tecnológica, e impôs duas condições para firmá-lo:

  • Não impeça o acesso à tecnologia nuclear
  • Venha acompanhado por medidas efetivas de desarmamento por parte das potências nucleares

13º) Tais condições nunca se realizaram, e nenhum governo brasileiro, desde 1967, consentiu em aderir àquele Tratado, antes de FHC. Em contrapartida, em Maio de 1967, o Brasil firmava o Tratado do México, que proscrevia armas atômicas na América Latina, sem subterfúgios antieconômicos

14º) O Brasil estabeleceu sua política nuclear em dois pontos:

  • A renúncia às armas nucleares, apoio ao desarmamento nuclear e à não proliferação
  • Determinação de utilizar a energia nuclear para acelerar o desenvolvimento, não pela importação do produto final, mas gerando tecnologia própria, conforme já procediam até mesmo em países em desenvolvimento.

15º) Quatro momentos foram decisivos para a nacionalização definitiva da segurança:

  • A definição de uma política de exportação de material bélico (Geisel, 1974), porque o mercado externo tornaria viável a produção em escala de armas portáteis, munição, aviões dentre outros, com oque se pretendia eliminar a dependência e ampliar a segurança
  • O Acordo Nuclear firmado com a Alemanha, em 1975, porque permitia transferência e absorção progressiva de tecnologia nuclear
  • A denuncia, em 1977, do Acordo Militar com os Estados Unidos (1952) e os demais acordos a eles vinculados, porque marcava o fim de uma aliança que vinha desde a Segunda Guerra e liberava o armamento brasileiro de uma dependência obsoleta e prejudicial ao desenvolvimento tecnológico
  • Desenvolvimento de um programa nuclear paralelo, conjugado, a partir de 1979, projetos integrados de pesquisa, implementados pelo Exército, Marinha e Aeronáutica.

As condições de movimento no sistema internacional (1967-1989)

1º) Desde Costa e Silva, os governos mantiveram no Brasil, com senso de oportunidade, o propósito de utilizar o setor externo para auxiliar o crescimento econômico. A realização desse objetivo estava, todavia, condicionada às mudanças do sistema internacional, aos obstáculos e possibilidades oferecidas.

2º) O controle da ordem pelas duas superpotências foi afetado com os progressos da detente e a diversificação dos loci de poder: Estados Unidos, União Soviética, Comunidade Europeia, Japão, China, OPEP, diante dos povos em via de desenvolvimento. Trata-se do chamado policentrismo. 

3º) No período em tela, a política externa dos Estados Unidos passou por três fases:

  • A diplomacia do equilíbrio. Correspondeu à primeira grande mutação da política externa norte-americana desde 1947, conduzida por Henry Kissinger, cuja ascensão ocorreu em 1969. Kissinger acreditava que a paz resultaria de um sistema de equilíbrio, que se dispôs a construir, em substituição à bipolaridade. Seu desígnio era de trazer as cinco grandes potências (EUA, URSS, CEE, Japão e China) a um código comum de comportamento internacional, a reger o moderno jogo de equilíbrio. O apogeu de seu sistema coincidiu com as decisões do encontro Nixon-Brejnev de 1973. Entrou depois em teste e já estava superado em 1976, porque as potencias não se dispunham a assumir responsabilidades coletivas, a abdicar de suas ideologias e políticas nacionais para manter o status quo internacional
  • O Trilateralismo. Reagindo ao modelo anterior, as elites norte-americanas associaram-se a europeus ocidentais e japoneses, e criaram a Comissão Trilateral (1973), com o intuito de influir sobre as políticas nacionais e a ordem internacional, sob a ótica de interesses do mundo capitalista. Entre as pautas da comissão estava a campanha internacional pelos direitos humanos. As relações Norte-Sul, objeto de excelentes estudos, deveriam receber maior cuidado por parte dos Estados Unidos, fosse mesmo para amenizar as rivalidades políticas e os atritos de interesses econômicos e cooptar o Terceiro Mundo ao planejamento trilateral. O modelo carteriano, embora tenha induzido as reuniões de cúpula, cederia por sua vez, com o advento de Ronald Reagan.
  • A recuperação dos Estados Unidos. As fases anteriores eram tentativas de adaptação da política externa dos Estados Unidos ao declínio de seu poder no sistema internacional. Ronald Reagan (1980-1988) veio para restabelecê-lo nos moldes da hegemonia engendrada pela ordem internacional do imediato pós-guerra. Ao abrigo do SALT-I  (1982), a União Soviética avançou, alcançando os Estados Unidos em forma militar, enquanto os aliados (Europa Ocidental e Japão) se negavam a uma colaboração efetiva nas questões de segurança, preferindo os investimentos produtivos, com que elevaram sua capacidade de competição internacional. No início dos anos 80, os Estados Unidos eram mais vulneráveis do ponto de vista militar e econômico, situação com a qual não se conformou o novo governo, disposto a repor o sistema internacional na ordem tradicional.

4º) A União Soviética oscilou entre duas tendências contraditórias, chamadas a fixar sua política externa: o desenvolvimento da luta social transnacional e a coabitação dos Estados, pelo modo da coexistência pacífica. Desde Kruschev, irá prevalecer a segunda via, substituindo-se a dominação direta pela influência e mantendo-se o armamentismo com função “pedagógica” e de garantia para o mundo socialista. Desde 1973, pelo menos, a política externa da União Soviética tornou-se mais complexa e diversa, contribuindo de modo global para a mudança do sistema internacional, favorável à manutenção da paz e ao desenvolvimento da cooperação construtiva, apesar do conluio com os Estados Unidos nos desígnios de congelamento do poder mundial e das sucessivas intervenções preventivas.

5º) Após a ruptura com Moscou, nos anos 60, uma diplomacia hesitante passou a incitar à revolução as nações pobres. Apelando à “teoria dos três mundos“, exposta por Deng Xiaoping na ONU, em 1974, o governo chinês concitava os países da periferia (Ásia, África e América Latina) a se associaram às nações desenvolvidas intermediárias (Europa e Japão) para erradicar as formas de hegemonia, exploração e pilhagem a que eram todos sujeitos pela dominação das duas superpotências, num esforço de conflito libertador em escala planetária..

6º) Em 1979, Xiaoping abandonou os desígnios dessa coalizão em favor de uma aliança anti-soviética, reunindo China, Japão, Europa e Estados Unidos. Nixon foi a Pequim, e Moscou passou a encarar com seriedade a aliança sino-americana. A passagem da “teoria dos três mundos” para a “frente unida contra o social-imperialismo” foi interpretada como reflexo de outra evolução: o do desejo chinês de dominar o Terceiro Mundo para o de tornar-se a terceira potência hegemônica.

7º) A política externa chinesa entrou em ritmo de normalização e realismo, a partir de 1982, com o fim da Revolução Cultura. Tornou-se mais complexa e universalista, admitindo a aproximação com a URSS, buscando contatos com o Ocidente para obter elementos de modernização e abandonando o fogo revolucionário nas relações com o Terceiro Mundo. Algo semelhante à correção de rumos de 1967 na política exterior do Brasil.

8º) Desde 1957 o modelo de política externa japonesa que fundou a segurança nacional sobre a cooperação internacional e a independência econômica, ampliando as possibilidades de desamericanização, a partir de 1969. Sem obstáculos ao entendimento com os Estados Unidos, e aos laços com o Ocidente, o Japão decidiu renunciar ao poder nuclear e prover-se ao mesmo tempo de meios internos de defesa, abrir-se ao universo e privilegiar as relações regionais, abdicar do imperialismo anterior sem moldar-se a hegemonias, voltar-se para a construção da potência econômica com seus planos quinquenais.

9º) De forma similar, a Europa Ocidental voltou-se para si mesma, ocupando-se com a organização de sua unidade jurídica e econômica, falando de uma só voz e quase muda em termos de política internacional, já que as relações econômicas foram em grande parte subtraídas ao controle soberano dos Estados, para situarem-se no âmbito da Comunidade.

10º) Os problemas do subdesenvolvimento NÃO figuraram nas formulações políticas dos grandes, a não ser de forma subsidiária a suas concepções, como nos casos dos estudos desenvolvidos pelas elites orgânicas e da “teoria dos três mundos” . A frente dos povos em vias de desenvolvimento irrompeu de forma espontânea e com força própria sobre o cenário internacional, provocando, com o diálogo Norte e Sul, a maior inovação em termos de conflito em tempos de paz, ao introduzir por conta e risco metas do desenvolvimento.

11º) A frente dos povos atrasados emergiu na década de 60, após as independências das ex-colônias, embora tenha sido percebida nos anos 50 por algumas manifestações pioneiras como a Conferência de Bandung (1955) e o Movimento dos Não Alinhados. Manteve-se coesa e constante nos propósitos globais durante as décadas de 60, 70 e 80, numa demonstração de racionalidade e bom senso político a causar inveja nos cultos países do Norte. Elegeu, como meios de ação, o consenso a ser estabelecido no sistema internacional, por meio da negociação permanente, que se instituiu nos foros da ONU e em organismos especializados, de caráter mundial e regional.

12º) Concentram-se os povos atrasados num objetivo-síntese, que se identificou com a luta travada na arena mundial pela implantação de uma Nova Ordem Econômica Internacional, destinada à superação da injustiça e da desigualdade. Pretendia-se, inicialmente, tornar igualitário o sistema de trocas internacionais, mas a esse fator essencial foram-se agregando novas exigências, como o controle sobre os recursos naturais pelos Estados, a forma das regras que presidiam às finanças internacionais e o controle da própria solidariedade do Terceiro Mundo, que evoluiu para uma “autonomia relativa” (Grupo dos 77), em cujo seio desenvolvia-se a cooperação a associação, a integração, notadamente Sul-Sul e regional (caso bem-sucedido da OPEP)

13º) De concreto, apenas três vitórias foram alcançadas, correspondendo ao único “desvio” das regras do comércio internacional consentido pelo Norte:

  • A implantação do Sistema Geral de Preferências, nos anos 60
  • Um acordo sobre financiamento de produtos de base e o acréscimo da Parte IV ao estatuto do GATT, permitindo aos povos atrasados proteger industrias incipientes.
  • A institucionalização da UNCTAD, criação da UNIDO, e o estabelecimento, junto ao FMI, de um comitê voltado para os problemas do desenvolvimento

14º) A política dos países do Terceiro Mundo esbarrou na falta de vontade política dos países do Norte e sua reação contra o aparecimento de nova força internacional. O projeto de desenvolvimento, norteador da política externa brasileira desde 1967, fixou objetivos em três fases:

  • A de consolidação da indústria de transformação (Costa e Silva e Médici) 
  • A consolidação da industria de base (Geisel)
  • A implantação de tecnologias de ponta (Figueiredo e Sarney)

A primeira foi implementada, basicamente, com apoio transnacional, a segunda pelo capital monopolista do Estado e a terceira pela associação do Estado à empresa privada.

15º) O Brasil teve dificuldade no sistema internacional, diminuindo a capacidade brasileira de influir sobre esse sistema, pela adequação de fins e resultados, passando país à categoria de agente passivo de influências, com dificuldade até mesmo de manter os avanços já alcançados. A América Latina não teve lugar importante nos objetivos do desenvolvimento brasileiro, já que sua função situava-se apenas como mercado de produtos industrializados brasileiros. A integração foi concebida – essa era o interesse brasileiro – como integração comercial, cujo processo não vingou, razão por que o comércio do Brasil dirigiu-se com a mesma intensidade para os outros mercados do mundo. Por outras vias, a América Latina não ofereceu suporte às duas primeiras fases do desenvolvimento nacional, mantendo-se as relações interlatino-americanas sem condições de produzir a união, cedendo à bipolaridade e às experiências nacionais diferenciadas.

16º) Nos meados de 1980 – reagindo aos condicionamentos da dívida externa, ao malogro global da frente dos povos atrasados, à redução da capacidade de influir no sistema e ao tradicional menosprezo norte-americano pelos interesses regionais, Brasil e Argentina, convertidos em democracia plena, engajaram novo processo de integração, voltado particularmente às metas da segunda e terceira fases do desenvolvimento brasileiro que, por óbvio, são do interesse de ambos os povos, como também de outros no continente, chamados à participação gradativa, pelos protocolos de 1986.

As relações com o Ocidente

1º) Além do ingrediente ideológico envolvido na opção pelo Ocidente, Castello Branco fez alusão a outro fator determinante, ao reconhecer, após assumir o governo, que quase só encontrara compromissos com essa área.  O universalismo da fase anterior não fora, com efeito, traduzido em iniciativas concretas e relevantes nem alinhara as posições brasileiras com as teses neutralistas e reivindicatórias do Terceiro Mundo: “Não somos, em rigor – afirmou Castello – um país subdesenvolvido”

2º) Duas frentes de ação, no que diz respeito ao continente, compunham a estratégia regional implementada por Castello e seu grupo de “americanistas”:

  • Eliminar atritos nas relações entre o Brasil e a potência hegemônica do bloco ocidental para viabilizar a associação dos capitais, dos mercados e da tecnologia, em harmonia com a afinidade política.
  • Enquadrar as relações interamericanas em esquema funcional – a serviço da bipolaridade – mediante a segurança coletiva e o mesmo tipo de vínculos econômicos

3º) As iniciativas correspondiam à contribuição do Brasil para o fortalecimento do bloco ocidental, sob a hegemonia norte-americana, e supunham recolher, em contrapartida, da parte dos Estados Unidos, grande incremento nos fluxos de capitais e tecnologias, abertura de seu mercado a produtos brasileiros, inclusive industrializados, e ampliação da “reserva” do mercado latino-americano às filiais brasileiras das empresas estrangeiras.

4º) Nos termos da Chancelaria brasileira, as relações com os Estados Unidos foram “recolocadas” no eixo das prioridades em 1964, consolidadas em 1965, para atingirem o nível de “excelência” em 1966. Depois que o governo Johnson aplaudiu a revolução de 1964, o Executivo brasileiro tratou de estreitar imediatamente as relações.

5º) Desenvolvia-se, paralelamente, a ação continental do Brasil, tendo em vista articular os interesses econômicos e geopolíticos no seio das organizações multilaterais (OEA, TIAR, Aliança para o Progresso, Alalc), às quais se pretendeu imprimir maior dinamismo. A integração latino-americana supunha, em tais condições, a limitação das soberanias em benefício da segurança coletiva e das fronteiras ideológicas e o apoio econômico dos Estados Unidos. Nessa fase, além disso, o governo brasileiro se dispunha a desenvolver as comunicações e os transportes com o continente sul-americano, preparando o terreno para a integração futura. 

6º) Atendendo ao imperativo da segurança coletiva, as iniciativas específicas desenrolaram-se em diversas fases. O rompimento com Cuba de Castro deu-se em Maio de 1964. Em nota à imprensa, o Itamaraty explicou a medida por razões ideológicas. O rompimento pretendia, entretanto, influir sobre os resultados da IX Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores da OEA, a ter lugar em Washington em julho daquele ano, quando se examinariam as sanções contra Cuba. O ministro brasileiro foi bem-sucedido em seu intento de isolar Cuba do continente, visto que a OEA decretou as sanções, com base no TIAR e por motivo do descarregamento de armas cubanas na Venezuela. As revogação das sanções poderia ocorrer por voto de dois terços do Conselho da OEA. As sanções foram:

  • Suspensão do comércio
  • Suspensão do transporte marítimo
  • Não manutenção de relações diplomáticas e consulares

7º) A crise da República Dominicana (abril/agosto de 1965) ofereceu nova oportunidade ao ativismo da diplomacia brasileira, no sentido de tornar coletiva a segurança continental, desincumbindo o governo norte-americano de responder por ela com exclusividade. O Brasil obteve, na X Reunião de Consulta da OEA, o comando das forças interamericanas de paz que intervieram naquele país e cooperou com um contingente de 1.100 homens, até a instalação de um governo provisório. 

8º) O governo de Castello Branco, tendo em vista reforçar ainda mais os organismos regionais, pelos quais pretendia veicular seus objetivos, insistiu na convocação da II Conferência Interamericana Extraordinária, realizada, em 1965, no Rio de Janeiro. Aprovaram-se nessa ocasião os princípios que regeriam a reforma da Carta da OEA, no sentido de cooptá-la à cooperação econômica e ao desenvolvimento.

9º) As relações bilaterais com os países da América Latina foram secundárias durante o governo de Castello Branco. Houve esforços para intensificar o comércio com a Argentina, mediante o acordo do trigo, a criação de uma Comissão Especial e a malograda proposta de união aduaneira feita por Roberto Campos. Inaugurou-se a Ponta da Amizade entre o Brasil e o Paraguai. Este país apresentou, entretanto, pretensões territoriais na região das Sete Quedas, afetando aquele clima de amizade, enfim restabelecido pela “Ata das Cataratas”, ainda em 1965. A Venezuela reatou com o Brasil, por iniciativa própria.

10º) A ação do Brasil no continente, apesar de coerente e servil, não obteve dos Estados Unidos ou do Ocidente a contrapartida esperada em termos de ajuda ao desenvolvimento. 

As relações bilaterais Brasil-Estados Unidos – Síntese do período

1º) É preciso observar preliminarmente que ao longo do período 1945-1964, salvo parte da gestão João Goulart e outros momentos específicos, manteve-se a tradicional política de amizade e aproximação entre os dois países.

2º) Os desentendimentos conjunturais não podem encobrir a observação de que as relações que o Brasil manteve com os Estados Unidos foram, sem dúvida, as mais importantes no conjunto de sua política exterior. Isso porque os norte-americanos continuaram sendo os principais parceiros comerciais, bem como os maiores fornecedores de investimentos para o país, que, por isso mesmo, ficava em posição vulnerável nas suas relações com eles.

3º) No referente à política mundial, as posições brasileiras, na maior parte do período, geralmente ACOMPANHARAM as dos norte-americanos. A influência cultural dos Estados Unidos e a identidade de instituições facilitaram a aproximação entre ambos.

4º) Outro dado importante a reter é o referente à cooperação econômica. As reivindicações do Brasil, decorrentes de sua necessidade de desenvolvimento, foram o PRINCIPAL ITEM na agenda das suas relações bilaterais com os Estados Unidos durante o período considerado. A insistência na necessidade de ajuda norte-americana NÃO foi inaugurada na segunda gestão de Vargas; é observada na gestão Dutra/Raul Fernandes. Há nesse aspecto, continuidade durante todo esse período.

5º) As diferenças, de um momento para outro, estão na ênfase, no aproveitamento das oportunidades propiciadas pelo quadro mundial e no grau de envolvimento da opinião interna. Isto posto, impõe-se fazer uma síntese conclusiva dos principais momentos dessas relações.

6º) Durante o governo Dutra, o Brasil PERMANECEU ALINHADO DIPLOMATICAMENTE aos Estados Unidos, dando continuidade à aliança havida entre os dois países durante o segundo conflito mundial. Houve, todavia, um descompasso nas relações entre ambos, pois o Brasil NÃO VIU COLABORAÇÃO POLÍTICA TRADUZIDA EM COLABORAÇÃO ECONÔMICA com ela compatível ou mesmo próxima do nível da assistência econômica que os Estados Unidos prestavam a outras áreas do globo. Sentindo-se frustrado, o Brasil constou às autoridades norte-americanas seu descontentamento.

7º) Na década de 1950 houve no Brasil um agravamento da necessidade urgente do desenvolvimento para atender ao seu rápido crescimento populacional, que acrescentava enorme contingente à massa marginalizada dos processos produtivos. Para atender a essa necessidade, dentro dos quadros institucionais vigentes, carecia o país de vultosas somas de capital, que só poderiam ser fornecidas satisfatoriamente pelos Estados Unidos, ex-aliado e o país mais rico do planeta após a Segunda Guerra Mundial.

8º) Os Estados Unidos, todavia, continuavam voltados para outras áreas do mundo, desenvolvendo uma política de contenção do expansionismo comunista. O Brasil – como o resto da América Latina – não oferecia nesse aspecto preocupação da cooperação financeira internacional por eles desenvolvida. O quadro mundial, marcado pela primazia econômica norte-americana, diferentemente do que ocorrera durante o conflito, retirava do Brasil, seu poder de barganha.

9º) Com o governo Vargas, observa-se uma certa ambiguidade na política do Brasil em relação ao ex-aliado. Se de um lado firma o acordo militar, autoriza a exportação de minerais estratégicos e instala-se a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos para o Desenvolvimento Econômico, de outro tomou atitudes nacionalistas de sentido oposto, como a lei de remessa de lucros e a lei de criação da Petrobrás, que impedia a participação de capitais estrangeiros na pesquisa, lavra, refino e distribuição de petróleo. Dado importante a reter desse período é o tom reivindicatório, cada vez mais insistente, que o Brasil adotou nas suas relações com os Estados Unidos.

10º) Uma das principais questões em torno da qual giravam as relações entre os dois países na década de 1950 foi a relativa ao fornecimento de minerais estratégicos, principalmente os atômicos. O Brasil procurou usá-lo como meio de barganha para a obtenção de financiamentos para os projetos de modernização de sua economia.

11º) A posição brasileira nas negociações, principalmente no decorrer do segundo governo Vargas, era menos ou mais concessiva, consoante a força da vertente nacionalista e a conjuntura internacional. O intenso debate entre nacionalistas, antiamericanistas e partidários da cooperação com os Estados Unidos e os consequentes avanços e recuos na política atômica, que traduziam a presença maior ou menor de determinada corrente de opinião na cúpula do poder, demonstram, complementarmente, a falta de uma diretriz segura nessa política.

12º) Café Filho representa um período diferenciado em relação ao anterior e ao posterior, merecendo assinalar, de sua curta gestão, o bom relacionamento com os Estados Unidos, visível principalmente na cooperação atômica e nos empréstimos obtidos dos bancos particulares. 

13º) Durante o governo JK, além do avanço e recuo no relativo à cooperação na área atômica e das dificuldades comerciais em razão da queda nas exportações brasileiras e da deterioração dos termos de troca, o tema mais importante nas relações entre os dois países refere-se à captação de recursos destinados ao seu projeto desenvolvimentista. JK buscou os EUA tanto pela via bilateral quanto pela multilateral, por meio da Operação Pan-Americana. Houve resistência por parte dos Estados Unidos em transferir capitais públicos para financiar projetos de industrialização. Os investimentos estatais que JK lançou mão conduziram ao emissionismo inflacionário que, por sua vez, levou as autoridades norte-americanas e os técnicos do FMI a exigirem um programa de estabilização financeira para a liberação de financiamentos. JK, com amplo apoio interno, rompeu com o fundo. 

14º) A derivação do regime cubano para o comunismo e sua consequente aproximação à órbita soviética contribuíram para melhorar as relações dos Estados Unidos com o Brasil. Nesse contexto, o FMI abrandou suas exigências referentes ao controle monetário, facilitando assim, o acesso do Brasil aos financiamentos. Aliás, foi só a partir do avanço dos movimentos de esquerda sobre a América Latina e de flagrantes demonstrações de antiamericanismo que os Estados Unidos voltaram a lhe dar mais atenção. Alertas sobre aquele avanço e suas decorrências foram dadas pelo Brasil no contexto da IV Reunião de Consulta, em 1951, e principalmente no lançamento da OPA. A Política Externa Independente de Jânio Quadros fez, também, apontamentos no mesmo sentido. 

15º) Jânio Quadros aplicou ao país rígido plano de austeridade financeira que lhe facilitou a obtenção de empréstimos internacionais, sobretudo dos Estados Unidos. Em relação a estes, cumpre ainda destacar que a política externa de Jânio, embora eloquente na sua altivez e nos discurso a favor da não intervenção e da auto-determinação dos povos, evitou envolvimento maior na questão cubana.

16º) A partir da ascensão de Goulart, as relações entre Brasil e Estados Unidos entraram num processo de deterioração. Além de questões concretas, como as encampações de subsidiárias estrangeiras instalados no país, preocupavam-se os Estados Unidos com os rumos da administração Goulart, que passou a ser um risco ideológico. A partir de uma política externa independente levava a um distanciamento entre os dois países nos órgãos multilaterais, como observado por ocasião da VIII Reunião de Consulta da OEA, que excluiu Cuba dessa organização. O distanciamento aumentou também devido aos embaraços que se criavam no Brasil aos capitais estrangeiros e às pressões internas sofridas por ambos os governos.

A questão cubana

1º) Já na apresentação do programa de governo do primeiro-ministro Tancredo Neves, sob o regime parlamentarista, a posição brasileira com respeito a Cuba apareceu bem definida: “Com relação a Cuba, o governo brasileiro manterá a atitude de defesa intransigente do princípio de NÃO INTERVENÇÃO, e por considerar indevida a ingerência de qualquer outro estado, seja sob que pretexto for, nos negócios internos

2º) San Tiago Dantas, em resposta a deputados, esclareceu que o Brasil se manteria fiel ao princípio da autodeterminação, como faria em relação a qualquer outro país; não se tratava de simpatia ideológica. 

3º) O exame da expulsão do governo cubano do sistema interamericano foi objeto da VIII Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores, ocorrida em Punta Del Este, Uruguai, em 1962 e convocada por Resolução do Conselho da Organização dos Estados Americanos (OEA). O governo brasileiro NÃO abandonou nessa reunião os princípios acima aludidos. Sua posição, contudo, foi conciliatória. Buscou uma solução pacífica que se coadunava, inclusive, com a sua concepção de que a questão cubana situava-se no contexto da Guerra Fria e, em razão disso, dever-se-ia trabalhar pelo abrandamento das tensões. O Brasil, aliás, já se abstivera de votar a solicitação da reunião feita pela Colômbia ao Conselho da OEA, por entender que não era o caso de se invocar o Tratado do Rio de Janeiro, em que ela se baseava.

4º) San Tiago Dantas propunha a “elaboração do estatuto das relações entre Cuba e o hemisfério e sobre o qual, ouvidas as partes, se pronunciaria o Conselho da OEA. Tal solução preservaria o princípio da não intervenção e, ao mesmo tempo, poderia “como recurso final” criar “condições de neutralização do regime instaurado na República de cuba em bases jurídicas válidas, semelhantes, às que se tem estabelecido ou proposto em outras áreas do mundo”

5º) Em síntese, a posição brasileira visaria respeitar o princípio da não intervenção e ao mesmo tempo, para a defesa da democracia no continente, neutralizar o regime cubano por meio de um estatuto que regulasse as suas relações com o restante da América. 

6º) San Tiago Dantas argumentava que o isolamento total do regime de Fidel Castro poderia contribuir para um afastamento ainda maior e levá-lo, cada vez, mais para a órbita socialista, produzindo consequentemente, resultados opostos ao que se desejava. O governo brasileiro era CONTRÁRIO à aplicação de sanções porque “poderia antes de tudo, estimular as tendências pró-soviéticas” de Cuba. Ademais: “a questão cubana poderia sair da alçada interamericana, para tornar-se parte do conflito Leste-Oeste, excluindo-se, pois a hipótese de uma ação moderada por parte dos demais Estados americanos.”

7º) O governo brasileiro não assentiria “a nenhuma ação internacional que pusesse em perigo o princípio da autodeterminação do povo cubano.

8º) O resultado da VIII Reunião de Consulta reconheceu e repudiou a ofensiva do comunismo na América, e ainda:

  • Declarou também a importância da Aliança para o Progresso para impulsionar o desenvolvimento econômico e social.
  • Excluiu o governo de Cuba da participação do sistema interamericano, bem como da Junta Internacional de Defesa.
  • Suspendeu “imediatamente o comércio e o tráfico de armas e material de guerra de todo gênero com Cuba

9º) Apesar das tentativas por parte do governo brasileiro, Cuba foi excluída da OEA. O voto foi de abstenção. Segundo Dantas, a exclusão de Cuba não teria nenhum resultado na prática. Reiterou que a expulsão seria apenas nominal e ineficaz, pois Cuba não se modificara internamente nem alterara seu comportamento com o exterior por causa disso.

Política Externa Independente – Aliança para o Progresso e Estados Unidos

1º) Ao estudar-se a Aliança para o Progresso, não se pode perder de vista no Brasil o momento é o do nacional-desenvolvimento e do populismo. A posição de San Tiago Dantas com respeito à Aliança era moderada e conciliadora entre os planos políticos interno e externo. 

2º) Aceitava a ajuda externa, mas desde que tal ajuda não implicasse influência na maneira de promover o desenvolvimento. Não abriria mão o país da sua autonomia de planeja-lo e receber o apoio técnico e econômico externo que se conformasse com o planejamento nacional. Apreciava, assim, a formulação da Aliança para o Progresso, mas ressalvava que “interesses de organizações privadas, colidentes com os países subdesenvolvidos poderiam desnaturar os propósitos enunciados pelo governo norte-americano, frustrando, desse modo, os próprios objetivos de ação internacional dos Estados Unidos.

3º) A Aliança não produzia os efeitos esperados. De fato, a queda dos preços dos produtos primários anulava os efeitos da cooperação. Em razão do convite para visitar os Estados Unidos feito por Kennedy a Jânio antes da renuncia, da importância do Brasil no contexto sul-americano, e da intenção de Goulart em receber o mesmo convite para aumentar seu prestígio interno e dar um tom moderado à sua administração, foi organizado o encontro dos presidentes no país do Norte, em 1962.

4º) Goulart e Kennedy trataram dentre outros assuntos, a intenção de seu governo [governo Goulart] manter condições de segurança que permitirão ao capital privado desempenhar o seu papel vital no desenvolvimento da economia brasileira. Os resultados da viagem de Goulart aos EUA foram restritos, uma vez que um empréstimo para o Nordeste por meio da Sudene acabou não vindo em razão da pretensão norte-americana em controlar sua aplicação, e tanto o FMI quanto os bancos particulares permaneceram em atitude de expectativa, aguardando medidas de combate à inflação por parte do governo brasileiro.

5º) Afora as diferenças de enfoque sobre a Aliança para o Progresso, discutida e repelida mormente pela esquerda nacionalista, as relações com os Estados Unidos em 1962-1963 apresentavam focos de discordância. Um dos focos foi a desapropriação da empresa ITT, do ramo de telecomunicações, por Leonel Brizola, então governador do Rio Grande do Sul. Reagindo a tal ato e prevenindo-se contra outros da mesma natureza, o Congresso dos EUA votou a emenda Hikenlooper, pela qual a ajuda norte-americana ficaria suspensa nos países que procedessem a nacionalizações “sem indenização imediata, adequada e efetiva” . Em 1962, o Congresso Nacional aprovou a Lei de Remessa de Lucros. Essas razões foram suficientes para que o governo norte-americano se sentisse pressionado internamente.

6º) Diminuíram os investimentos estrangeiros no país e caiu pela metade, em 1962-1963, a ajuda financeira norte-americana. O quadro interno brasileiro era difícil, agravado pelo aumento da inflação, dos déficits público e do balanço de pagamentos. San Tiago Dantas, o novo ministro da Fazenda de João Goulart, logo após a queda do parlamentarismo, obteve empréstimo em Washington, condicionada sua maior parte à adoção de medidas de controle da economia e saneamento financeiro.

Alinhamento e desenvolvimento associado (1946-1961): Dutra e o alinhamento na Guerra Fria

1º) Terminado o conflito mundial, o sistema mundial não se distendeu. Além da bipolaridade Estados Unidos-União Soviética e sua decorrente confrontação político-ideológica, havia ainda os problemas relativos à descolonização e a oposição entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos.

2º) No imediato pós-guerra, o Brasil e a América Latina, em geral, ficaram sob a hegemonia norte-americana, quer sob o ponto de vista político, quer sob o econômico e cultural. A influência cultural americana sobre o Brasil não foi resultado de um processo espontâneo, mas decorreu de um plano deliberado dos Estados Unidos no âmbito de uma estratégia mais ampla, formulada no contexto do início da Segunda Guerra, quando, por razões de segurança, careciam da simpatia e, sobretudo, da colaboração do Brasil, em especial, e da América Latina em geral. Para isso, foi necessário fazer contraposição à influência germânica, observada inclusiva no seio do governo brasileiro, que abrigava elementos favoráveis a um alinhamento às potências do Eixo, conforme foi visto.

3º) O Brasil, por ter redemocratizado suas instituições, ter sido colaborador na política latino-americana dos Estados Unidos e ter prestado auxílio no esforço de guerra, esperava a inauguração de uma nova fase nas “relações especiais” entre dois aliados. Nesse sentido, a frustração não foi só brasileira, mas latino-americana. Os Estados Unidos após a guerra tornaram-se um dos polos do poder mundial e, nessa condição, deram prioridade a um sistema planetário de segurança que privilegiava, na aplicação dos seus recursos, a cooperação com Europa, o Oriente Próximo, o Extremo Oriente e a África. O interesse norte-americano pela América Latina só iria ser despertado na conjuntura política que ensejou a Operação Pan-Americana (OPA) do presidente Juscelino Kubitschek e, nomeadamente, pela revolução cubana.

4º) Brasil e Estados Unidos tinham concepções diferentes sobre a cooperação para o desenvolvimento. Enquanto o Rio de Janeiro insistia no caráter político de ajuda, Washington, além de outras divergências, entendia que programas de desenvolvimento eram assuntos para serem tratados pelo Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD)

5º) Em 1948, Brasil e Estados Unidos construíram uma comissão técnica destinada a estudar a situação econômica do país, bem como fazer sugestões objetivando o seu desenvolvimento. A Missão Abbink, como ficou conhecida, tinha naquele sentido, balizes bem delimitadas pelo seu governo.

6º) Se os dois países tinham óticas diferentes na maneira de encaminhar a cooperação econômica, nos aspectos políticos e militares houve completo alinhamento na gestão do presidente Eurico Gaspar Dutra. Ele foi o primeiro presidente brasileiro a visitar os Estados Unidos em 1949, em retribuição a visita de Truman ao Brasil em 1947.

7º) Um dos marcos do alinhamento do Brasil e da América Latina ao bloco de poder liderado pelos Estados Unidos, NO CONTEXTO DA GUERRA FRIA, foi a assinatura do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR), no Rio de Janeiro, em 2 de Setembro de 1947, com a presença, inclusive, do secretário de Estado norte-americano, Marshall. O TIAR integrava o sistema interamericano ao sistema mundial e previa mecanismos de manutenção da paz e segurança do hemisfério. O sistema regional, todavia, teria liberdade de atuação no continente, em relação à Organização Universal. De qualquer modo, a América Latina enquadrava-se na geopolítica norte-americana sem barganhar uma decisão desse alcance.

8º) Além da atuação na elaboração do TIAR, na gestão Dutra, de seu chanceler Raul Fernandes, tomou-se outra medida de alcance no contexto da Guerra Fria e que mais ainda afastava o país do bloco do Leste: a ruptura de relações diplomáticas com a União Soviética. 

9º) No final da Segunda Guerra, Vargas anunciou o estabelecimento de relações diplomáticas com a União Soviética. Pesaram na decisão o concurso do governo norte-americano e a antevisão de que o Brasil e a URSS estariam presentes à Conferência de São Francisco. Em 1947, após a cassação do registro do Partido Comunista Brasileiro, a imprensa estatal soviética desferiu ataque ao governo brasileiro e às Forças Armadas. Após recursa do governo soviético em dar explicações solicitadas, o governo brasileiro rompeu relações. É preciso ainda incluir nesse processo a declaração de Luis Carlos Prestes de que lutaria pela URSS na hipótese de um conflito com o Brasil, e os ataques da delegação e da imprensa soviética a Osvaldo Aranha na ONU

10º) Ainda no que diz respeito ao bloco ocidental, cumpre mencionar seu voto na ONU em relação à China Popular. Em decorrência do movimento militar comunista contra o governo nacionalista chefiado pelo marechal Chang Kai Chek, o governo brasileiro fechou a embaixada na China e o consulado em Shanghai. A orientação do Brsil, à época do presidente Dutra e do chanceler Raul Fernandes, era de acompanhamento do voto dos EUA na ONU. Assim, quando se colocou a questão da admissão da China Popular, o  representante brasileiro Osvaldo Aranha, seguiu o voto norte-americano, embora contrafeito e sem fazer defesa em plenário pois era favorável ao reconhecimento e seu ingresso na ONU.