Negociando as pendências externas

1º) Duas linhas de atrito político haviam cessado em 1870, opondo precisamente o país às duas grandes potências com as quais mais se relacionava: Inglaterra e Estados Unidos. Em ambos os casos, o governo brasileiro rompeu suas relações diplomáticas, devolvendo os passaportes aos representantes dos respectivos governos estrangeiros acreditados no Rio de Janeiro: Christie em 1863 e Webb em 1869. Em ambos os casos, o desfecho da ruptura deveu-se à insolência dos diplomatas estrangeiros, que apelavam a ameaças imperialistas e extorquiam indenizações, pagas sob protestos, a pretexto de acidentes de navegação e proteção a súditos. Esses episódios, superados pela ação diplomática, encerraram, entretanto, um período de conflitos constantes e de governo a governo no caso inglês, intermitentes e mais restritos às relações entre o governo brasileiro e os representantes norte-americanos no outro caso.

2º) Desde então, as relações bilaterais na esfera política encaminharam-se de forma cordial, em clima de distensão e apaziguamento, que sequer foi perturbado pelo fracasso completo de definitivo das negociações em torno das reparações que deveriam ser liquidados entre o Brasil e a Inglaterra nos termos da convenção de 1858. Interesses econômicos unilaterais postularam o bom relacionamento político, como instrumento útil:

  • Ingleses dependiam do Brasil para suas exportações de manufaturados e máquinas, para seus investimentos e retornos
  • Brasileiros dependiam dos Estados Unidos para suas exportações agrícolas
  • Norte-americanos olhavam para o mercado brasileiro e se dispunham a enfrentar o domínio britânico e a concorrência

3º) Apaziguara-se também o conflito amazônico, não se repetindo, após a abertura da navegação em 1866, as manifestações da cobiça internacional, de forma a colocar em risco a preservação do território.

4º) A retirada brasileira do Prata deixou sequelas de tensão apenas do lado argentino. As dívidas uruguaias não eram resgatadas e o fato não provocaria ações consequentes, o que demonstra a debilidade do “império brasileiro”. Embora o tenha usado para os fins de sua política na região, o governo não foi em socorro de Mauá, nos momentos de dificuldade, e tal atitude, juntamente com o interesse britânico, favoreceu sua falência internacional. Os ingleses voltaria com suas aplicações e regras de cobrança na boa forma vigente.

5º) As dívidas de guerra do Paraguai, conforme os convênios firmados em 1872, eram de duas naturezas:

  • A dívida pública, de governo a governo
  • Dívidas privadas, do Paraguai para com os brasileiros prejudicados em seus bens com as invasões do Mato Grosso e do Rio Grande do Sul

6º) Não convinha, segundo o governo brasileiro, insistir na cobrança das dívidas paraguaias, ante a absoluta falta de recursos, ante a necessidade de manter boas relações com aquele Estado e ante a disposição de não recorrer a qualquer tipo de ação coercitiva. Era mais uma vez a distensão e, com ela, a falência do imperialismo brasileiro, em favor da paz externa, contrariamente ao que ocorria então pelo mundo.

7º) No que tange aos limites, após a negociação e a ratificação dos tratados com diversos países, o empenho do governo brasileiro esmoreceu, relativamente às determinações anteriores, para chegar a termo nos casos pendentes, que seriam todos postergados para o período republicano. A rejeição do tratado de fronteira pela Colômbia e quanto aos limites com as Guianas Inglesa e Francesa, foram protelados para tempos mais propícios, desde os meados do século faltando disposição para lidar com possíveis atritos. Somente os limites com a Argentina mereciam da diplomacia brasileira, após os acordos de Buenos Aires de 1876, o cuidado e a firmeza de outrora.

8º) Mesmo assim, modificava-se a doutrina brasileira de limites, ao ritmo da distensão da política externa. Caracterizara-se desde os meados do século pelos seguintes princípios:

  • Rejeitar a expansão territorial
  • Guiar-se pelo uti possidetis e pelos tratados já firmados
  • Não ceder território
  • Engajar a ação diplomática para alcançar o entendimento bilateral

9º) Ao final do Império, delineava-se entre os estadistas brasileiros uma tendência no sentido de desradicalizar os princípios anteriores, atenuando-os com a até mesmo a aceitação do arbitramento, tradicionalmente rejeitado em nome da soberania das decisões externas.

10º) As relações com a Argentina nas duas últimas décadas do Império atravessaram um ciclo de alternâncias, em que tensão e distensão se sucediam. Para tanto, contribuía decididamente o debate parlamentar no Brasil. Quando no governo, os liberais tendiam para a política de firmeza dos conservadores, a qual criticavam quando na oposição. Manifestava-se no Parlamento frequentemente a posição oficial do governo, por meio dos discursos do seu ministro de Estrangeiros, que tanto intervinha para esfriar os ânimos quanto para cobrar apoio. De qualquer forma a unanimidade nunca se fazia, e tal comportamento das elites políticas contribuía para a distensão lateral. Paralelamente, entretanto, a diplomacia ocupava-se com a paz, e nesse terreno se situou longo contencioso entre o Brasil e a Argentina, desde o tratado que compôs a aliança até o protocolo de Montevidéu, de 30 de Julho de 1877. Por esse ato, que recompôs e concluiu a tarefa dos aliados, Brasil, Argentina e Uruguai concertaram-se para garantir por cinco anos a independência, a soberania e a integridade do Paraguai.

11º) Os reais interesses entre Brasil e Argentina eram representados no Brasil pelas concepções políticas de Paranhos e Alberdi. Ambos indicavam o caminho para superação das rivalidades históricas por meio do desenvolvimento interno da “civilização” e da cooperação econômica bilateral. Paranhos entendia que a cooperação, pela via do comércio regular e útil, contribuía para o desenvolvimento nacional e era base sólida de relações pacíficas na esfera política. Nos anos finais do Império  depois de concluída a questão paraguaia pelo protocolo de 1877, as pendências ou atritos com a Argentina decorriam dos seguintes fatos:

  • O litígio fronteiriço, na zona de Palmas
  • Questão do armamentismo
  • A concorrência para receber imigrantes europeus
  • A guerra de imagem
  • As retaliações comerciais
  • A inflamação da opinião pública
  • Antigas concepções geopolíticas

12º) O contencioso lindeiro era a principal causa de prevenções e desconfianças mútuas, porque se arrastava perigosamente sem solução. A diplomacia brasileira, há de se reconhecer, atuou com paciência e boa vontade no caso, desde 1857, quando a questão foi negociada, até  1895, quando finalmente foi arbitrada, conforme a doutrina brasileira do uti possidetis.

13º) A diplomacia brasileira buscou atrair a Bolívia e o chile em sua esfera de influência, em mais esforço para pender a seu favor a balança do poder. Concluiu com a Bolívia o tratado de amizade, limites, navegação, comércio e extradição em 1867, prometendo-lhe saída para a Bacia Amazônica. A aproximação com o chile fez-se pela via diplomática, trocando ambos os governos representantes de altíssimo nível. Secundava essa ação a diplomacia militar, com troca de visitas de navios de guerra. Dessa forma, durante a Guerra do Pacífico, que opôs o chile ao Peru e à Bolívia, entre 1879 e 1883, a diplomacia imperial teve condições para manter e faze respeitar sua neutralidade, bem vista pelos contendores, colaborou para o não envolvimento argentino, aliou-se ao governo desse país no oferecimento de bons ofícios e acabou tomando parte nas comissões arbitrais do pós-guerra, numa demonstração evidente de seu prestígio internacional. No ocaso do Império, estavam firmadas as bases de uma nova relação política e estratégica entre o Chile e o Brasil, em substituição ao eixo Rio de Janeiro-Assunção, desqualificado pelos resultados da guerra.

14º) A versatilidade da política externa e seu êxito no fortalecimento de novos contratos contribuíram para administrar a rivalidade com a Argentina, no contexto de distensão programada. Atingia-se o fim da política que era evitar o confronto direto, sem desgaste da dignidade nacional, e trazer a Argentina à vontade brasileira pela negociação. Para tanto, isolou-se-a pela construção de novos eixos, desarmou-se a hostilidade platina pelo sacrifício das dívidas, pelo abandono dos métodos de intervenção imperialista, pela defesa do território paraguaio e abriu-se o Prata para nova investida das potências capitalistas, desviando os países da região para intensificação de novos contratos.

A ruptura dos anos 1840 e a nova política externa

1º) Quando se extinguiu, em 1844, o sistema dos tratados, houve condições para elaborar-se novo projeto de política externa, reclamado pela experiência e pela crítica. Inaugurou-se então um período, que se estenderia de 1844 a 1876 e seria caracterizado pela ruptura com relação à fase anterior e pelo robustecimento da vontade nacional. O novo projeto, autoformulado, envolveu uma redefinição das metas externas, a partir de novas percepções do interesse nacional, resultado numa política externa enérgica em seus meios e independente em seus fins.

2º) Essa nova política externa brasileira orientou-se por quatro grande parâmetros e uma estratégia.

  • Em primeiro lugar, veio a decisão de controlar a política comercial, por meio da autonomia alfandegária. Não se soube, entretanto, manipulá-la com uniformidade, em virtude de pressões internas e externas, que lançaram dúvidas sobre o processo decisório: convinha promover a industria e proteger o trabalho nacional ou assegurar o liberalismo das trocas comerciais?
  • Em segundo lugar, veio a decisão de equacionar o fortalecimento de mão de obra externa, pela extinção do tráfico de escravos e estímulos à imigração. Eram disposições que vinham desde a época da Independência e só tiveram encaminhamento com o agravamento das tensões entre o Brasil e a Inglaterra.
  • A terceira decisão importante foi a de sustentar as posses territoriais, por meio de uma política de limites que regulamentasse em definitivo as fronteiras nacionais. Nessa diretriz inscreve-se também a defesa da Amazônia, cuja preservação era ameaçada pela escalada do expansionismo norte-americano. Optou-se, enfim, por uma presença decisiva nos destinos dos subsistema platino da relações internacionais, tendo em vista interesses econômicos, políticos e de segurança.

3º) A política brasileira comportava, por um lado, a vontade resistência a todas as formas de ingerência externa; por outro, o choque inevitável de múltiplos interesses. Para condi-la, definiu-se como estratégia de ação o uso intenso, inteligente e adequado da diplomacia, a fim de maximizar os ganhos externos, condicionando-se o uso da força a um recurso de última instância, esgotada ação diplomática, e somente em áreas onde sue emprego oferece garantias de sucesso. Podia dessa forma, ser utilizada nas relações com o continente sul-americano, e era proibida nas relações comerciais com a Europa e os Estados Unidos. A realização de objetivos concretos desses lados, e a reparação contra eventuais ofensas à soberania ficavam por conta da habilidade diplomática, da autonomia preventiva do processo decisório e do protesto.

4º) A continuidade e a coerência da política externa eram favorecidas  internamente pela natureza do quadro institucional e pelos homens que exerciam funções publicas. O estado brasileiro de então criara condições quase ideais para definição e sustentação de diretrizes externas:

  • Instituições estáveis, de funcionamento equilibrado
  • Conservadorismo político
  • Conciliação dos partidos
  • Processo de elaboração e execução da política externa, envolvendo o conjunto das instituições

5º) O importante para a política externa é a constatação de sua coesão, sua força, sua vontade. Tinha o Estado condições de engajar, como fez, uma estrutura completa na elaboração e na implementação da política externa. A estabilidade e a centralização políticas eram revigoradas pela conciliação e pela tênue divergência ideológica dos partidos. Eram-no ainda mais pela quase unanimidade partidária diante das questões externas. A política externa foi mais poderoso instrumento de conciliação, estendendo-a no tempo e concretizando-a nos planos do Ministério dos Negócios Estrangeiros foi adaptado às estruturas desse Estado racional, por meio de sucessivas reformas que o dotaram de normas adequadas.

6º) A política externa era, pois, uma responsabilidade coletiva que abrangia o conjunto das instituições e perpassava os partidos, os órgãos e o Ministério dos Negócios Estrangeiros. Era feita pelos homens que a moldavam a suas ideias, temperamentos, percepções do interesse nacional e métodos de ação. Dois grupos se complementavam em termos de concepções de política externa:

  • O primeiro reunia os moderados, avessos à política de força, contra a intervenção e a resistência pela força, propensos à negociação e ao superdimensionamento da ação diplomática
  • O outro grupo, menos idealista e mais realista, ao estilo dos liberais conservadores não utópicos, reunia homens ousados, que colocavam as decisões acima do destino, e por vezes das negociações e agiam com força de vontade.

7º) Embora oriundo do segundo, o Visconde do Rio Branco realizou como diplomata e político a síntese das duas tendências. Sua proposta de política externa baseava-se numa avaliação global da realidade internacional e se apresentava como ‘eminentemente brasileira”. Perseguia com coerência e perseverança objetivos permanentes, identificados ao interesse nacional de forma concreta e objetiva:

  • Livre navegação
  • Limites
  • Comércio
  • Moralização do Prata,
  • Soberania, que significava coesão interna, superação das querelas internas na açã oexterna
  • Formulação autônoma da política externa, estratégia maleável e inteligente de ação
  • Abertura ao debate político público para obter a decisão, soluções alternativas de cálculo para política externa

8º) O papel das instituições e dos homens não permitia a dom Pedro II conduzir com autonomia pessoal a política externa. Esta, como ele próprio, era parte do Estado e produto do tempo. Embora manifestasse privilegiado interesse pela política internacional, como convinha a um monarca, dom Pedro era moderado, pacifista e ilustrado, e não criou obstáculo ao funcionamento integrado dos órgãos que se envolviam com a área.

9º)A política externa não foi moldada, no período, para servir exclusivamente aos interesses da oligarquia fundiária, porque atendia a percepções mais complexas do interesse nacional. Houve uma proposta inicial audaciosa de industrialização que perdeu força com o tempo. A diplomacia sustentou o processo de modernização desencadeado nos anos de 1850 e estimulou a produção voltada ao mercado interno. Eram os conservadores mais propensos À proteção do trabalho e da atividade interna do que os liberais. Estes acreditavam na indução inevitável do progresso pelo jogo dos mecanismos liberais, enquanto aqueles atribuíam às políticas públicas a função indutora. O dilema levou a hesitações e dúvidas, prevalecendo enfim o liberalismo radical nas relações econômicas externas. Após a irrupção do pensamento industrialista nos anos 1840, os liberais obstruíram o uso da política externa como instrumento do desenvolvimentismo nacional, pela segunda vez. Manteve-se, dese modo, o enquadramento dependente no sistema capitalista.

10º) Se as condições internas eram nessa fase favoráveis à implementação de uma política externa independente, o contexto internacional requeria certa habilidade, porque algumas das metas estabelecidas se chocavam com desígnios poderosos das nações dominantes. A época era de expensão da Revolução Industrial pelo continente europeu e Estados Unidos, de construção de estadas de ferro e aparecimento da navegação moderna. A concorrência internacional produzia conflitos comerciais e alfandegários, a busca de mercados, o colonialismo e o imperialismo. Nessas condições, não era fácil ao Brasil manter a autonomia alfandegária e recorrer ao protecionismo em favor da indústria nacional. Não era fácil, por outro lado, resistir às provocações imperialistas e eliminar a influência nas decisões internas, quando as conquistas se obtinham, em geral, pelas demonstrações de força.

11º) Quatro fatos eram relevantes como variáveis do quadro internacional:

  • O Liberalismo econômico,
  • A penetração ocidental na Ásia
  • O expansionismo norte-americano
  • As distintas visões geopolíticas do Brasil e da Argentina de Rosas

12º) O Liberalismo Econômico: A Inglaterra adotou, enfim, na década de 1840, o liberalismo como plataforma de política externa. Até então limitara-se impô-lo unilateralmente às nações que se deixassem comandar. Isso ocorreu com a América Latina, à época da Independência brasileira, e com o Império Otomano, desde 1838. Para manter os privilégios econômicos nesse Império, foi preciso associar-se à França e derrotar a Rússia na guerra da Crimeia.

13º) Na América Latina, o obstáculo externo, a avaliação dos estadistas brasileiros, era o expansionismo rosista. Chegou-se à conclusão de que convinha erradicá-lo, explorando habilmente as dissensões políticas locais, para estabelecerem-se condições propícias à realização das metas no ocidente. Os riscos que se poderiam vislumbrar para a política externa brasileira consistiam na coalizão possível de todas as nações avançadas para atingir seus objetivos na área.