O multilateralismo da reciprocidade: conceito

1º) O modelo globalista de inserção internacional do Brasil, difere de outros, como o chileno, por exemplo. Este último corresponde ao globalismo comercialista, que prolonga a infância da sociedade ao tomar como diretrizes os tratados de livre comércio e a economia primário-exportadora, ou seja, os preceitos do neoliberalismo de 1990.

2º) A política exterior brasileira do século 21 opera por meio do multilateralismo da reciprocidade: “Queremos o livre comércio mas um livre comércio que se caracterize pela reciprocidade”, afirmou Lula em Davos, em Janeiro de 2003.

3º) A reciprocidade NÃO se aplica apenas ao comércio internacional. Em todos os quadrantes da ordem internacional – economia, comércio, segurança, questões ambientais, saúde e direitos humanos – a reciprocidade se estabelece quando as regras do ordenamento multilateral beneficiam a todas as nações. E, sem essas regras, a ordem internacional fica à mercê dos mais fortes, como revelam desde 1945 as discussões no seio do GATT-OMC e da ONU, os dois pilares do multilateralismo.

4º) Como fundador desses dois órgãos multilaterais mais relevantes, voltados em primeiro plano, respectivamente, para o comércio e a segurança, o Brasil manteve continuidade de ideias e de conduta, ao defender soluções pacíficas e negociadas de controvérsias e promoção de interesses de ricos e pobres por meio do sistema de comércio internacional

5º) Contudo, o multilateralismo não se orientou pela prevalência de tais princípios ao longo das décadas. No século 21, o Conselho de Segurança carece de representatividade, isenção e eficácia para manter a paz e a OMC de equilíbrio decisório para favorecer os interesses das nações.

6º) O G20 (das nações em desenvolvimento, NÃO CONFUNDIR COM O DAS PRINCIPAIS ECONOMIAS – HÁ 2 G20)  foi criado em Cancún, em 2003, na reunião de cúpula da OMC, quando os Estados Unidos e a União Europeia tentavam impor um acordo injusto, que deixava virtualmente intocados os subsídios agrícolas e pouca ou nenhuma abertura ofereciam a produtos de interesse dos países em desenvolvimento, ao mesmo tempo em que exigiam destes concessões desproporcionais

7º) A diplomacia brasileira elabora o conceito de multilateralismo da reciprocidade a partir do comércio e da segurança, porém estende a todos os domínios das relações internacionais. O conceito envolve dois pressupostos:

  • A existência de regras para compor o ordenamento internacional, sem as quais irá prevalecer a disparidade de poder em benefício das grandes potências
  • A elaboração conjunta dessas regras, de modo a garantir reciprocidade de efeitos para que não realizem interesses de uns em detrimento de outros.

8º) O multilateralismo da reciprocidade elimina duas utopias teóricas para compreender a política exterior do Brasil:

  • a da estabilidade hegemônica
  • a do vínculo necessário entre política exterior e regime político

9º) A teoria da estabilidade hegemônica funda a ordem internacional quer seja sobre a conduta unilateral da potência dominante, os Estados Unidos desde o fim da Guerra Fria, quer seja sobre a subserviências. Já que a hegemonia não gera ordem, muito menos ordem aceitável, somente o multilateralismo poderá preservá-la do egoísmo das nações, na visão da política exterior do Brasil. Em outros termos, a ordem ideal é a ordem internacional.

10º) O regime político não exibe vínculo necessário com a paz, o desenvolvimento, a justiça e o bem-estar da humanidade. Regimes liberais e democráticos operam nesse sentido como também em sentido contrário. Na América do Sul, modelos de desenvolvimento apresentaram resultados semelhantes independentemente da natureza democrática ou autoritária. 

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O comércio exterior: a reversão da tendência histórica

1º) A abertura do mercado brasileiro, nos anos 90, criou um desafio novo para o comércio exterior. A abertura destinava-se, pela lógica política, a forçar a modernização do sistema produzido e a elevar sua competitividade externa. 

2º) Visto que os fluxos do comércio não confirmavam tal fato, o governo passou a negociar em múltiplas frentes, visando com seus esforços alcançar do GATT-OMC um sistema multilateral com regras transparentes, fixas e justas, e dos blocos regionais idênticos dispositivos.

3º) O comércio exterior enfrentou dificuldades conjunturais. No âmbito das negociação globais, em primeiro lugar. O governo brasileiro cedeu, no GATT, à pressão dos países avançados, reconhecendo o comércio dos serviços e da propriedade intelectual, aderiu aos TRIPs (Aspectos de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comércio) em 1993 e aprovou a Lei de Patentes em 1996. Continuou sendo acusado pelos Estados Unidos de desrespeitar esse direito.

4º) O Brasil foi contra a inclusão de cláusulas sociais à OMC. Vendo nelas um instrumento protecionista, o Brasil firmou posições em foros do Terceiro Mundo (Não Alinhados, Grupos dos 77), aceitando discussões sobre cláusulas trabalhistas unicamente no âmbito da OIT ou da Comissão de Direitos Humanos da ONU.

5º) O Brasil enfrentou diversos contenciosos com Estados Unidos, Canadá e União Européia. Casos como a briga entre Bombardier e Embraer, o Canadá mostrou à diplomacia brasileira o duro jogo que significa lidar com contenciosos comerciais: obteve sanções da OMC e, como demonstração de desprezo, castigou as exportações de carnes do Brasil alardeando pelo mundo uma contaminação de seu rebanho pelo mal da vaca louca, que não existia. A União Européia não abria mão dos subsídios agrícolas.

 

As relações com o Norte na década de 80: Europa e Japão

1º) Nos anos 1980, as relações com a Europa Ocidental caracterizaram-se por algumas dificuldades na área econômica, convergência na área política, manutenção da cooperação tradicional e ampliação de esquemas

2º) Os países industrializados, em defesa de seus sistemas produtivos e mercados, forjaram o conceito de Newly Industrialized Countries, com que restringiram o Sistema Geral de Preferências negociado no seio do GATT. O Brasil foi “graduado“, e em 1981 perdia preferências comerciais na CEE e nos Estados Unidos. A Comunidade apresentava, aliás, de tempos em tempos, suas reclamações contra o protecionismo draconiano do mercado brasileiro para os produtos industriais, como os subsídios às exportações, e movia processos anti-dumping.

3º) O Brasil devolvia as críticas, alegando procedimentos similares praticados pela CEE contra as importações de manufaturados brasileiros, e sobretudo discordava da política agrícola da Comunidade, que mantinha preços elevados pelo subsídio, prejudicando a entrada de produtos brasileiros e a negociação de acordos sobre preços dessas matérias-primas.

4º) A adesão de Portugal e Espanha à Comunidade, em 1986, agravou ainda mais as condições do intercâmbio econômico. Embora seus chefes de Estado, em visitas ao Brasil, tenham instado o governo e a sociedade para que transferissem capitais e tecnologia àqueles países, criando empresas mistas, com que penetrassem o Mercado Comum indiretamente, não houve em escala apreciável.

5º) O Brasil teve prejuízos com a ampliação da Comunidade, cujos novos membros estenderam a convenção de Lomé, que regula as preferências especiais do integrantes, afetando as exportações brasileiras de produtos manufaturados e agrícolas. Em contrapartida, a CEE manifestou interesse de estreitar os laços de cooperação com a América Latina, negociando com o Brasil no quadro de acordos vigentes, da comissão mista e dos órgãos multilaterais apropriados, tanto o intercâmbio comercial quanto iniciativas específicas de cooperação, particularmente no setor de telecomunicações e de pequenas empresas..

6º) A cooperação bilateral com os países da Europa Ocidental manteve seu ritmo ascendente, reforçado por veículos políticos resultantes de intenso e profícuo intercâmbio de visitas de chefes de Estado e altas autoridades, sonegado apenas pela Itália. O número de acordos de cooperação cresceu de forma que atendesse a uma expansão vertical que incluía novos setores de atividades, e horizontal atingindo sobretudo os pequenos países da periferia.

7º) O Acordo Nuclear alemão de 1975, que previa para 1990 a instalação de oito usinas nucleares, enfrentou obstáculos que comprometeram as metas e as intenções originais. Desde 1979, havia-se ressuscitado no Brasil a tese hidrelétrica, ante os elevados custos comparativos da energia nuclear. A crise dos anos 80 e a recessão acabaram por sepultar o grandioso projeto, tocado em ritmo muito lento.

8º) As relações econômicas com a área socialista foram reforçadas por uma série de novos acordos de cooperação, mais ainda não haveriam encontrado o nível correspondente às potencialidades recíprocas. Por outro lado, o entendimento político consolidou-se, destacando-se os resultados da primeira troca de visitas entre os ministros das Relações Exteriores do Brasil e da União Soviética e da primeira visita do chefe de Estado brasileiro àquele país. O Brasil manifestou-se pela retirada das tropas soviéticas no Afeganistão, assim como condenava a intervenção israelense nos países árabes, sul-africana em Angola, Moçambique e Namíbia, norte-americana em Granada e na América Central, argentina nas Malvinas.

9º) O Japão, maior parceiro asiático, intensificou os vínculos com o Brasil, do ponto de vista comercial, econômico, político e cultural. A balança comercial, que lhe era muito favorável na década de 70, equilibrou-se nos anos 80, para pender a favor do Brasil. As relações culturais e políticas, até mesmo afetivas, registraram maior densidade em 1988, quando se comemorou o octogésimo aniversário da imigração japonesa para o Brasil

As questões da política mundial e financeiras do Brasil- Anos 80

1º) As posições brasileiras, quanto aos princípios, objetivos e teses levados a público e sustentados nos foros internacionais, caracterizaram-se por uma queda de densidade de autoconfiança e uma elevação em retórica reivindicatória terceiro-mundista. Não se tratava, entretanto, de um recuo aos tempos de Costa e Silva, porque a inserção brasileira no sistema internacional havia ampliado o leque de alternativas.

2º) Na primeira metade dos anos 80, segundo a percepção do Itamaraty, a estrutura internacional DETERIORARA-SE nas áreas políticas e econômica, com a rebipolarização e o protecionismo, a instabilidade cambial e a “oligarquização dos foros decisórios. A crise do sistema internacional remetia a defeitos que vinham desde sua gestação no pós-guerra, e, diante disso, a política externa brasileira movia-se com dificuldades pelos caminhos da paz e do apoio ao desenvolvimento.

3º) O multilateralismo esteve em crise, e o Brasil foi prestigiá-lo. Na América Latina, buscou:

  • Reforçar o bilateral,
  • conciliar desavenças e implantar mecanismos de ação conjunta.

Com o Ocidente:

  • Rejeitou o paternalismo em favor da moderna interdependência, politicamente madura

4º) Após captar a confiança da África, intensificou a parceria. Saiu do Japão para a China, a Índia, o Paquistão, a ASEAN, explorando a nova dimensão asiática. Criou novas modalidades de relações com o Oriente Médio e a África do Norte. Preservou a cooperação e avançou no diálogo político com países socialistas da Europa. Eram “os vetores do universalismo, da boa convivência internacional e da soberania e dignidade nacionais” a conduzir a política externa brasileira, segundo a mensagem presidência de 1º de Março de 1980.

5º) Na segunda metade dos anos 80, apesar disso, persistiam os vícios do sistema internacional, que aliás evoluía para modificações ainda mais prejudiciais aos interesses brasileiros:

  • Rebipolarização
  • Crise do Multilateralismo
  • Velha Ordem Econômica
  • Novas divergências com os Estados Unidos e a Europa

6º) A nova divisão internacional do trabalho, pela qual os países ricos pretendiam reservar-se o controle da informação e da tecnologia de ponta, iria gerar, na avaliação brasileira a pior das formas de dependência histórica, colocando lado a lado sociedades pós-industriais e sociedades atrasadas caudatárias. Paradoxalmente, entretanto, os países ricos mantinham indústrias obsoletas e sugavam recursos líquidos do Terceiro Mundo.

7º) A diplomacia brasileira apresentou-se nos foros multilaterais para denunciar, discordar, protestar e sugerir mudanças no sistema internacional. Uma requisição de direito ao desenvolvimento e à superação de dependências. Essas atitudes traduziam um novo relacionamento brasileiros co ma frente dos povos atrasados, que não produzia efeitos só de retórica nem contrariava os interesses nacionais. A intimidade com o Terceiro Mundo agia na esfera da consciência política, criava condições para iniciativas regionais, influía em certas decisões multilaterais e situava o universalismo da diplomacia brasileira na solidariedade.

8º) O discurso refletia, ademais, o ambiente em que eram tomadas as decisões de política externa com a finalidade de superar dependências e reforçar a autonomia nos setores energéticos, de comércio exterior, de defesa de tecnologias avançadas para o Brasil, de cooperação e integração em geral. A dependência energética do exterior, um gargalo de estrangulamento histórico do desenvolvimento nacional, especialmente no que tange ao consumo de petróleo bruto, constituiu exemplo bem sucedido de medidas de superação.

9º) Foi igualmente positivo o influxo do Itamaraty sobre as políticas e as possibilidades do comércio exterior. Apesar dos entraves criados pelos países desenvolvidos às importações brasileiras e dos elevados custos do petróleo, o Brasil gerou nos anos 80 o terceiro maior excedente comercial do mundo, após Japão e a Alemanha Ocidental. A ampliação das exportações, dos mercados e das pautas persistiu como uma das metas perseguidas com eficiência, constância e competência pelo governo brasileiro, pelo que representava como elemento de apoio ao desenvolvimento econômico e social

10º) Das exportações dependia, segundo a percepção do governo, a vinda de insumos físicos, financeiros e tecnológicos, mas os obstáculos a vencer para sua ampliação eram enormes:

  • Um protecionismo cruel
  • Um diálogo Norte-Sul decepcionante ao longo das últimas duas décadas
  • Permanência de regras injustas no comércio internacional

11º) O queixume tradicional do discurso brasileiro era parte de uma estratégia que jamais abandonou os esforços para conquista de mercados do Norte, mas que enfrentou as inúmeras restrições. O perfil das exportações ia-se modificando: em 1967, o Terceiro Mundo participava com 12,8% das exportações brasileiras, 35,71% em 1981 e 31,6% em 1982. Em 1973, absorvia 30% das exportações de manufaturados, 51,7% em 981. Entre 1973 e 1982, a taxa média anual de crescimento das exportações para os países desenvolvidos fixou-se em 11,4% e para os em desenvolvimento em 20,7%, o que comprova o dinamismo do Terceiro Mundo e o acerto da solidariedade brasileira com ele. Colhiam-se frutos da retórica.

12º) Um dos setores mais sensíveis das exportações brasileiras, o de serviços, esteve ameaçado pela proposta norte-americana de regulamentação pelo GATT, levada às reuniões de Estocolmo e de Punta del Este. Se vitoriosa, consagraria a hegemonia norte-americana sobre este setor de comércio internacional e levaria o Terceiro Mundo a mais uma forma desastrosa de dependência, com reserva do mercado de serviços para os países ricos. Brasil e Índia lideraram a oposição aos Estados Unidos e obtiveram uma vitória temporária, porquanto decidiu-se que as negociações seriam fora do GATT e as novas regras eventualmente seriam incluídas em seus regulamentos quatro anos depois.

13º) Houve, através da história, exemplos de tratamento político para problemas de endividamente externo. A tendência do pensamento político e diplomático brasileiro, expresso na ONU e em outros foros internacionais, apontava para essa solução, distinta das receitas recessivas do FMI e da comunidade financeira internacional, aceitas pela área econômica dos governos brasileiros. Conjetura-se que o Itamaraty houvesse associado a negociação da dívida, utilizando-a de forma enérgica como poder de barganha, ao quadro do diálogo Norte-Sul, das negociações globais que exigia e da reforma da ordem internacional que delas haveria de resultar

14º) Dessa forma, já nasceu débil e inoperante o Consenso de Cartagena, em 1984, como foro político de encaminhamento de soluções concertadas pela América Latina para o impasse da dívida externa. O Itamaraty teve de veicular a posição do governo brasileiro, de inspiração monetarista, contrária ao tratamento político e por negociações bilaterais em separado.

15º) O crescimento acelerado da grande dívida externa brasileira ocorreu grosso modo, em duas etapas. A primeira correspondeu aos anos 1974-1979, quando os recursos foram destinados ao desenvolvimento da base econômica, sobretudo pelas empresas estatais, conforme as metas do II Plano Nacional de Desenvolvimento. Nesse período a dívida passou de 12,5 a 49,9. A segunda fase estendeu-se de 1980 a 1987, quando o crescimento da dívida deu-se por si mesmo, sob efeito de técnicas que os economistas chamavam de “rolagem“, ou seja, a contratação de empréstimos para prorrogar serviços e o acréscimo ao principal de juros e spreads vencidos

16°) A contratação de empréstimos por parte do governo ocorria à margem da diplomacia e do Congresso, instrumentos de controle social das decisões do governo.

17º) Ao assumir o governo, Sarney negou-se a continuar pagando a dívida com a miséria social. Uma reforma monetária, implantada por Dilson Funaro em 1986 (Plano Cruzado), recompôs parte do poder aquisitivo social, estimulou o  consumo, reduziu consequentemente os excedentes da balança social comercial e encaminhava-se para o esgotamento das reservas cambiais.

18º) Diante disso, como o fluxo de poupança externa havia-se interrompido há tempo, o governo declarou em 1987, uma morarória parcial, suspendendo o pagamento dos juros aos bancos privados, relativos à dívida externa de médio e longo prazos. Funaro condicionou o fim da moratória a um acordo prévio com os credores, antes de passar para o FMI.

19º) No fim de 1986, já era perceptível o malogro do Plano Cruzado. Funaro foi substituído pelo Bresser Pereira, que manteve as metas de crescimento, mas buscou entendimentos simultâneos com os banqueiros e o FMI, para normalizar o relacionamento do Brasil com a comunidade financeira internacional. Mais uma vez não funcionou, e seu substituto Maílson da Nóbrega, guiou-se pelo imperativo de um acordo urgente, sacrificando as diretrizes originais do governo Sarney

O universalismo inevitável

1º) Nem tudo era ideológico ou bipolar na política externa de Castello Branco

2º) A essa tendência “ocidentalista” opunham-se certas percepções realistas que postulavam o universalismo da conduta externa, tanto geográfico quanto político. Reconhecia Castello que:

  • o Brasil havia montado o maior parque industrial da América Latina, mas que ainda não havia criado seu mercado;
  • os países ricos impunham barreiras ao acesso de manufaturados dos países em desenvolvimento;
  • não havia garantias de preço para o produtos primários no mercado internacional;
  • a política externa podia servir para esses e outros fins concretos, de interesse nacional.

3º) Seu governo se dispôs, consequentemente  a fazer “de sua política exterior o instrumento cada vez mais eficaz que assegure a contribuição externa para seu programa de ação global“, sem adesão prévia a nenhuma grande potência, em virtude de choques inevitáveis de interesses nacionais, e mantendo relações com todos os países, “sem distinção de seus sistemas políticos”

4º) Vasco Leitão da Cunha, chanceler à época, simplificou a questão ao definir apenas dois objetivos externos:

  • Recolocar o Brasil no quadro das relações prioritárias com o Ocidente
  • Ampliar o mercado para os produtos de exportação do Brasil

5º) A diplomacia será, pois, acionada para atender fundamentalmente aos interesses do comércio exterior, e nesse sentido o MRE passou por uma reforma em 1966, feita com o intuito de aparelhá-lo para a moderna promoção comercial. O realismo universalista orientou-se em três direções:

  • a atuação do Brasil nos órgãos multilaterais não regionais (UNCTAD, GATT, Conferência do Desarmamento e ONU)
  • a investida para os países socialistas
  • os contatos com a África subsaárica

6º) Em 1964, as delegações brasileiras junto à UNCTAD e ao GATT defenderam a doutrina da “segurança econômica coletiva“, que atribuía à comunidade internacional a responsabilidade pelo desenvolvimento dos povos atrasados, a ser impulsionado pela reforma do comércio internacional.  O Brasil integrou o Grupo dos 75, criado nessa ocasião para coordenar as posições do Terceiro Mundo, apoiou a convocação periódica da UNCTAD e a integração dos órgãos regionais (OEA, Cepal) a seus esforços. Combateu por outro lado, a doutrina do market disruption, com que os países do Norte justificavam o contingenciamento das importações, com base na “desorganização dos mercados“, e, sendo coerente com sua posição, negou-se a firmar em 1965 o Acordo para o Comércio de Têxteis, negociado no seio do GATT, porque consagrava tal doutrina e prejudicava as exportações para a Europa e os Estados Unidos.

7º) Foi intensa, em suma, a atuação brasileira nesse órgãos, tendo vista influir sobre um conjunto de decisões favoráveis ao Terceiro Mundo e do interesse do Brasil, que cuidavam de preferências comerciais, legislação do GATT, promoção comercial, exportação de manufaturados.

8º) Foi igualmente objetiva e firme a posição da Chancelaria brasileira em Genebra, durante as sessões de 1964 da Conferência do Desarmamento. Além de argumentar em favor do desarmamento em si, fixou-se a política brasileira em dois pontos:

  • As grandes potências deveriam passar dos princípios às decisões concretas de desarmamento
  • Criar um fundo destinado a captar as poupanças realizadas por tais medidas e a canalizá-las para o desenvolvimento

Alinhava-se, pois, a política externa com as aspirações dos povos atrasados, deslocando-se do confronto Leste-Oeste para o diálogo Norte-Sul. 

9º) As relações com a Europa do Leste, estremecidas com a mudança de regime, encaminhava-se posteriormente com base na aceitação bilateral das divergências políticas. Era intenção do governo brasileiro passar do estágio de relações puramente comerciais ao de relações econômicas, em que se agregassem componentes de desenvolvimento, como importação de máquinas, equipamentos e tecnologias. Tratou, pois, de restabelecer os contatos por delegações bilaterais, de reconvocar as comissões mistas e de reativar a Coleste.

10º) A política africana do Brasil era orientada por três impulsos:

  • Cotejando (confrontando) as delegações do Terceiro Mundo nos órgãos multilaterais, foi o Brasil conformando pontos de vista com os africanos, e Castello Branco, ao menos para fins retóricos, teve de condenar o colonialismo, tanto jurídico quanto o de exploração econômica, e o regime do apartheid da África do Sul
  • buscando ampliar mercado, estudava as possibilidades e dava os primeiros passos pelo interior do continente
  • preso ao ocidentalismo e à afetividade lusa, impunha limites àquelas iniciativas

11º) A visita do presidente Leopold Senghor, ao Brasil, em Setembro de 1964, foi um marco nas novas avaliações da África Negra, por parte do governo brasileiro. A Divisão da África, uma das repartições da Chancelaria, empreendeu sérios estudos macroeconômicos, concluindo sobre as potencialidades do mercado africano. Listou produtos brasileiros em condições de penetrá-lo e os possíveis produtos africanos a serem importados pelo Brasil. Foram enviadas duas missões a África, uma em 1965 e outra, em 1966, vistando ao todo 8 países, alguns duas vezes. Apesar desses esforços, o Itamaraty registrava naquele ano que o comércio cm a África do Sul representava ainda 90% das trocas totais entre o Brasil e a África subsaárica. Lançavam-se, entretanto, as bases de uma efetiva política africana.