O Brasil e Política Mundial (1967-1979)

1º) Desde a inflexão da política exterior do Brasil, em 1967, com o desenvolvimento e o pragmatismo a guiar-lhe os passos daí por diante, três questões se abrem ao estudo no que tange ao movimento na esfera mundial:

  • As concepções do poder (A)
  • Sua aplicação nos órgãos decisórios internacionais (B)
  • Revisão da doutrina de segurança nacional (C)

A DIMENSÃO E AS CARACTERÍSTICAS DO PODER NACIONAL

2º) Ao rejeitar para o Brasil o poder associado à potência hegemônica ocidental, o governo Costa e Silva não conferiu ao poder nacional a plenitude soberana, porquanto o vinculou, em grande medida, ao poder emergente dos povos atrasados, em nova associação que esperava frutificar. Durante o governo Médici conceituou-se que: a potência é autônoma e seu exercício dimensionado à grandeza nacional, presente e futura. Médici fez saber, não de forma agressiva mas com certa arrogância, que ao país cabia uma parcela maior de poder.

3º) Já seu sucessor, Ernesto Geisel, abandonou tal perspectiva, convicto de que o poder se exerce de fato na dimensão disponível segundo os parâmetros de convergência, coincidências e contradições que caracterizam as relações internacionais. Os meios pra aumentar o poder nacional foram selecionados e agregados de forma empírica a partir da base material que dava suporte à ação externa.

4º) Em primeiro lugar, o cenário internacional foi utilizado para ampliar a dimensão e fortalecer o exercício do poder nacional. Este legitimou-se ao ser posto a serviço do desenvolvimento, que imprimira coerência doutrinária e prática à política exterior. O paradigma do Estado desenvolvimentista manteve os princípios históricos da diplomacia brasileira, tais como autodeterminação dos povos, a não intervenção em assuntos internos, a solução pacífica das controvérsias, a rejeição da conquista pela força, o respeito aos tratados. Todos esses atributos somados eram suficientes para realçar o poder, definir-lhe um perfil operativo, com grande espectro de previsibilidade e aceitação, em decorrência também da estratégia não confrontacionista adotada.

5º) Foi limitado, entretanto, o poder de barganha que resultou da desvinculação brasileira do conflito Leste-Oeste e do apoio às soluções que adviriam pelo diálogo Norte-Sul. Por outro lado, o sistema internacional e as condições internas não induziram outras modalidades importantes de barganha para o Brasil, no período.

6º) Procurou-se igualmente robustecer o poder nacional com elementos internos. A busca do consenso marcou o período, e a política externa pôde ser qualificada de avançada, democrática, até esquerdista, em posição à política interna, tida por retrógrada em sua forma. O bipartidarismo, implantado para diferenciar o regime militar dos totalitários, conviveu em harmonia com a política exterior: Arena e MDB apoiaram-na, grosso modo, no período, tanto em seus programas quanto nos pronunciamentos políticos. A evolução no conceito e no modo de exercer o poder nacional, permitiu a Ernesto Geisel manifestar elevado grau de autoconfiança.

UMA AVENTURA FRUSTRANTE PELO CENÁRIO INTERNACIONAL

7º) A presença brasileira nos foros multilaterais de caráter universal foi permanente e intensa no período, tendo em vista os seguintes objetivos:

  • Atingir as metas nacionais de desenvolvimento e da segurança
  • Obter informação para atuar nos foros multilaterais regionais e nas relações bilaterais
  • Influir sobre a reforma da ordem mundial

8º) A posição de potência intermediária condicionou a ação brasileira, determinando seu caráter moderado, realista, por vezes ambíguo, longe de engajamento doutrinal imutável, apesar de solidária com a frente dos povos atrasados, voltada aos problemas concretos com solução ad hoc, sem adesão incondicional a consensos de grupos. Não foi difícil definir e sustentar as metas naqueles órgãos, em conjunto e separadamente, avaliar os resultados e concluir sobre a sua funcionalidade:

  • A diplomacia brasileira transitou do otimismo ao realismo e à decepção, fato que, além de não provocar nenhuma retirada de campo, repercutiu sobre a política externa tanto quanto as crises do sistema internacional.

9º) O Governo Costa e Silva foi marcado pelas percepções de que o conflito Leste-Oeste se deslocara para centro-periferia e de que convinha reforçar o poder e ampliar a ação do Sul. Instituiu sua diplomacia no sentido de exercer uma “atuação resoluta“, ao lado da Ásia e da África para fazer passar na ONU, particularmente na UNCTAD, novas resoluções favoráveis ao desenvolvimento. No governo Médici, a doutrina-síntese sustentada pelo Brasil nos foros multilaterais passou a ser da “segurança econômica coletiva“, que retirava do confronto bipolar e deslocava para o confronto material as possibilidades da paz internacional. 

 A NACIONALIZAÇÃO DA SEGURANÇA 

10º) A doutrina de segurança nacional foi reformulada sob o impulso de dois fatores:

  • a eliminação do modo bipolar como orientação da política externa
  • o malogro global do diálogo Norte-Sul.

11º) Determinaram sua evolução as divergências crescentes com os Estados Unidos e as dificuldades em adquirir tecnologias avançadas pela cooperação internacional, como também a percepção segundo a qual, por trás dos sistemas de segurança, havia pérfido desígnio das duas superpotências em manter congelados no mundo tanto o poder quanto a riqueza.

12º) O primeiro passo em direção à nacionalização da segurança foram o abandono da segurança coletiva. Sua política externa opôs-se coerentemente ao Tratado de Não Proliferação Nuclear, nos termos propostos pelos Estados Unidos e União Soviética, que consolidavam a desigualdade tecnológica, e impôs duas condições para firmá-lo:

  • Não impeça o acesso à tecnologia nuclear
  • Venha acompanhado por medidas efetivas de desarmamento por parte das potências nucleares

13º) Tais condições nunca se realizaram, e nenhum governo brasileiro, desde 1967, consentiu em aderir àquele Tratado, antes de FHC. Em contrapartida, em Maio de 1967, o Brasil firmava o Tratado do México, que proscrevia armas atômicas na América Latina, sem subterfúgios antieconômicos

14º) O Brasil estabeleceu sua política nuclear em dois pontos:

  • A renúncia às armas nucleares, apoio ao desarmamento nuclear e à não proliferação
  • Determinação de utilizar a energia nuclear para acelerar o desenvolvimento, não pela importação do produto final, mas gerando tecnologia própria, conforme já procediam até mesmo em países em desenvolvimento.

15º) Quatro momentos foram decisivos para a nacionalização definitiva da segurança:

  • A definição de uma política de exportação de material bélico (Geisel, 1974), porque o mercado externo tornaria viável a produção em escala de armas portáteis, munição, aviões dentre outros, com oque se pretendia eliminar a dependência e ampliar a segurança
  • O Acordo Nuclear firmado com a Alemanha, em 1975, porque permitia transferência e absorção progressiva de tecnologia nuclear
  • A denuncia, em 1977, do Acordo Militar com os Estados Unidos (1952) e os demais acordos a eles vinculados, porque marcava o fim de uma aliança que vinha desde a Segunda Guerra e liberava o armamento brasileiro de uma dependência obsoleta e prejudicial ao desenvolvimento tecnológico
  • Desenvolvimento de um programa nuclear paralelo, conjugado, a partir de 1979, projetos integrados de pesquisa, implementados pelo Exército, Marinha e Aeronáutica.

Os objetivos nacionais

1º) O governo Costa e Silva criou duas condições necessárias à coesão entre políticas interna e externa, ao recuperar o projeto desenvolvimentista e agregar-lhe em função supletiva o movimento da diplomacia. Desde então são os problemas do subdesenvolvimento e as possibilidades de superação que explicam a política externa. 

2º) A crise do regime militar e a implantação da ditadura em 1968 serviram precisamente para aglutinar as diversas tendências no seio das Forças Armadas em torno dos objetivos nacionais.

3º) O projeto desenvolvimentista correspondeu aos desígnios de desenvolvimento restrito, na media em que visava robustecer a economia antes de equacionar as desigualdades sociais. Caracterizou-se igualmente, sobre tudo a partir de 1974, pela ampliação das bases de relativa autonomia, associando-se a participação do capital estrangeiro ao capitalismo monopolista de Estado e a seu avanço sobre setores estratégicos da economia. Após a independência industrial, era preciso viabilizar a independência tecnológica. 

4º) Essa política sacrificou os conceitos de interdependência, porque congelava o poder mundial, e de segurança coletiva, porque desvinculava a segurança da soberania e das condições materiais. A segurança converteu-se em uma variável dependente, não mais do elemento ideológico bipolar nem da “cobertura” das potências ocidentais, mas da economia nacional, forte e autônoma ao ponto de repassar-lhe os meios. 

5º) A diplomacia foi concebida e mantida como instrumento do expansionismo econômico. Buscou o consenso, apelando para a complexidade do Brasil, e apoiou-se no esforço interno para direcionar-se pelo mundo, contra a estratificação do poder e da riqueza, contra a “desordem” do capitalismo, particularmente suas regras internacionais do comércio e finanças, contra decisões internacionais calcadas na velha bipolaridade ou em sua reedição reaganiana, contra a resistência do Primeiro Mundo em admitir novos sócios no clube dos ricos. O inconformismo não bastava. E a diplomacia abriu-se ao universo, cotejando as reivindicações dos povos atrasados, sentando à mesa das potências avançadas, lutando

 

Nova correção de rumos

1º) As contradições do período anterior, o malogro do modelo bipolar, as críticas da direita e da esquerda e as aspirações sociais induziram nova correção de rumos, recolocando a política externa na trilha da qual se desviara Castello Branco. Da mesma forma como o governo Castello Branco partiu em guerra contra os princípios da Política Externa Independente e do nacionalismo, o governo de Costa e Silva não esperou um dia sequer para iniciar a demolição dos conceitos implantados por seu antecessor. 

2º) A nova doutrina, rotulada de “Diplomacia da Prosperidade”, foi exposta por José de Magalhães Pinto, ministro de Relações Exteriores, em seu discurso de posse, em 15 de Março de 1967. Foram, primeiramente, eliminados, a partir de um diagnóstico do sistema internacional, os conceitos agora inadequados para orientar a política externa:

  • A bipolaridade, porque o conflito Leste-Oeste esmoreceu, o entendimento entre as duas superpotências avançou, a coesão dos sistemas de alianças enfraqueceu, ao tempo em que a divisão Norte-Sul acentuou-se
  • A segurança coletiva, porque não serve à superação de desigualdade, “em um mundo em que cada vez mais se acentua o contraste entre a riqueza de poucos e a pobreza de muitos”
  • A interdependência militar, política e econômica, porque as políticas externas se guiam pelos interesses nacionais e não por motivações ideológicas.
  • O ocidentalismo, porque vem eivado de prevenções e preconceitos que tolhem à ação externa as vantagens do universalismo.

3º) O momento histórico determinou, nas avaliações do governo de Costa e Silva, uma nova política exterior, atenta ao exclusivo interesse nacional, “sensível ao fator econômico“, “de conteúdo econômico“, “a serviço da prosperidade“, mobilizada “em torno de motivações econômicas, para assegurar a colaboração externa necessária à aceleração do nosso desenvolvimento“. Inconformista ante as desigualdades e os privilégios do capital internacional, voltada para as demandas do desenvolvimento, de que dependem a segurança nacional e a paz mundial: “A finalidade é colocar a ação diplomática a serviço do desenvolvimento, mediante o máximo aproveitamento das oportunidades que o setor externo possa oferecer à aceleração do progresso e à modernização do país”, resumia o relatório de 1967

4º) A contribuição da política externa viria pelos esforços para atingir resultados em três direções:

  • A reformulação das bases do comércio internacional e ampliação das pautas e mercados para a exportação brasileira
  • A aquisição, pela via da cooperação internacional, da ciência e da tecnologia necessárias à independência econômica
  • O aumento de fluxos financeiros, para empréstimos e investimentos, de origem mais diversificada, em melhores condições de pagamento ou em igualdade de tratamento com o capital nacional

5º) O setor externo tornou-se, portanto, estratégico em termos de comércio, tecnologia e capital, mas o desenvolvimento passou a ser concebido comoresponsabilidade nacional“, sendo aquele setor apenas supletivo do esforço interno. Nessas condições, após a catarse dos elementos que, à época de Castello Branco, se articulavam pela bipolaridade, a política externa de Costa e Silva apresentou-se com:

  • Sentido realista
  • Isenção ideológica
  • Sem espaço para alinhamentos incondicionais ou oposições automáticas

Recuperou a margem de autonomia exercida à época de Jânio e Jango, reabilitou o princípio de soberania, legitimando-se diante da nação.

1967: a recuperação das tendências

1º) Conceber a política externa do regime militar como uma unidade de propósitos e métodos foi desde sua origem um equívoco de interpretação que não levou em conta o papel do Estado como articulador do processo produtivo e das pressões oriundas das necessidades sociais.

2º) Quando Castello Branco percebeu o malogro do modelo de desenvolvimento associado liberal, teve de proceder a investimentos públicos para atender ao crescimento econômico e à oferta de emprego, abandonando sua própria desestatização.

3º) Costa e Silva, que sucedeu em 1967, reformulou as diretrizes fundamentais da política externa, procedendo à nova limpeza de posições e determinando um curso que, desta feita, permaneceu inalterável em sua essência. Apesar disso, constatou-se a inviabilidade das análises que pretendem dar inteligibilidade orgânica à política externa, mediante o uso de categorias explicativas isoladas, como a das fronteiras ideológicas, da Guerra Fria, do desenvolvimento dependente, da missão subimperial, das relações especiais com os Estados Unidos, da aspiração à potência, da hegemonia regional, que frequentemente confundem a causalidade com os meios e os resultados, além de não traduzirem como objetividade as percepções do interesse nacional. A unidade que houve deve ser procurada, a partir de 1967, no projeto de desenvolvimento nacional.

4º) A política externa destinou-se a suprir a sociedade e o Estado de condições e meios adequados a impulsionar o desenvolvimento de forma autônoma, na medida do possível. As decisões tornavam-se cada vez mais complexas e extensas, devido ao crescimento econômico e à maior inserção do Brasil no sistema internacional, a ampliar-lhe as margens de cooperação e conflito possível.