A integração da América do Sul e a Alca

1º) As relações entre o Brasil e seus vizinhos responderam a apelos históricos contraditórios: isolamento, boa vizinhança, liderança.

2º) A Argentina, rival diminuída, disputou com o Brasil a influência sobre o Uruguai, Paraguai e Bolívia. O Brasil contou historicamente com o Chile e, desde o Tratado de Cooperação Amazônica de 1978, com os países amazônicos.

3º) A confiança mútua engendrada nas relações com a Argentina recuperou a ideia de Rio Branco de liderar a América do Sul em sintonia com esse vizinho maior, se possível.

4º) Desde 1990, o Brasil traçou uma estratégia regional que permaneceria invariável: reforço do Mercosul com convergência política Brasil e Argentina e organização do espaço sul-americano com autonomia perante os Estados Unidos. 

5º) Em 1993, com apoio do Mercosul, da Colômbia e da Venezuela, o presidente Itamar Franco lançou a iniciativa de formação, em dez anos, da Área Livre de Comércio Sul-Americana (ALCSA). Era a ideia de unidade da América do Sul em marcha, e não mais da América Latina, visto haver-se o México orientado para o norte.

6º) O Brasil foi o único país americano a dizer NÃO aos moldes com que George Bush propôs, em 1991, a Iniciativa para as Américas, reafirmada pela Cúpula dos 34 países americanos em Miami, em 1994, Santiago, em 1998, e na de Quebec, em 2001. Desse modo, os ministros dos 34 países que se reúnem anualmente para negociar o processo de formação da ALCA não chegam a conclusões convergentes para provocar decisões concretas durante as cúpulas.

7º) A integração da América do Sul foi alçada ao nível de condição prévia para a integração hemisférica pela diplomacia brasileira. Os argumentos a favor dessa estratégia eram três:

  • A expansão dos interesses comerciais e empresariais brasileiros sobre a região
  • A consequente elevação de seu desempenho e competitividade
  • A percepção de que a proposta norte-americana destinava-se a alijar a hegemonia brasileira em benefício próprio.

8º) Em 2001, deixou-se claro que o comércio bilateral erigia-se como outra condição para negociar a ALCA , exigindo-se a remoção prévia do arsenal protecionista norte-americano. A diplomacia brasileira foi muito ativa para evitar a defecção da Argentina e do Chile, cujos governos inclinavam-se para o NAFTA e estavam propensos a antecipar a implantação da ALCA de 2005 para 2003.

9º) FHC relançou a ideia da ALCSA a construir por acordos de comércio entre Mercosul e Comunidade Andina, com adesão do Chile. Convocou para Brasília os 12 presidentes e realizou, em 2000, a primeira Cúpula da América do Sul, com o objetivo de aprofundar os vínculos políticos e de acelerar a criação da zona de livre comércio pela fusão do Mercosul com a Comunidade Andina e a adesão plena do Chile ao primeiro.

O Brasil diante das regras e das estruturas da globalização – Multilateralismo e temas globais

1º) Como fazia há décadas, a diplomacia brasileira manteve forte presença nos órgãos multilaterais, desde 1990. No passado, esta presença tinha por escopo substituir a ordem, desde 1990 busca-se influir sobre a definição de seus parâmetros. 

2º) O multilateralismo foi eleito como meio de ação da nação desprovida de poder para realizar sua vontade. A diplomacia brasileira voltou-se para os novos temas que compunham a agenda da globalização – aliás não eram novos mas renascidos da distorção que lhes imprimia a ordem bipolar. Com o fim da Guerra Fria, desapareceu a dicotomia entre alta e baixa política e a segurança estratégica incorporou sem distância o reordenamento econômico.

3º) A ascensão do livre comércio e do livre fluxo de capitais deprimiam a questão da segurança entre 1990 e 2001, quando o tema da governabilidade global ameaçava as soberanias nacionais. O Brasil ocupava-se então com o liberalismo econômico, ecologia, direitos humanos, segurança, multilateralismo comercial e fluxo de capitais. 

4º) O Liberalismo econômico. Durante as administrações de Collor e FHC, o neoliberalismo inspirou as políticas públicas internas e externas, situando-as no âmbito do Estado normal. Inspirou, ademais, as delegações do Brasil nas negociações do GATT e da OMC acerca da propriedade intelectual, investimentos, comércio de serviços, sistemas de preferências e sistema multilateral de comércio. Os dois presidentes retiraram do Estado o papel de “coordenação econômica” e reconheceram “que essa coordenação cabe ao mercado” É bem verdade que a resposta da economia brasileira foi positiva, na medida em que o parque industrial modernizou-se e o desempenho elevou-se, Contudo, a privatização com alienação impediu a inserção internacional do país em condições de competitividade sistêmica, que demandava a expansão o para fora de empresas de matriz nacional. Houve também a perda do poder de negociação de uma diplomacia atrofiada. As consequência do liberalismo sobre as economias emergentes foram:

  • Instabilidade estrutural 
  • Vulnerabilidade econômica
  • Crescimento da Pobreza,
  • Marginalização
  • Insegurança

5º) Meio Ambiente: A ação da diplomacia brasileira nesse terreno não permitiu que graves prejuízos ao país. Com efeito, era perceptível nos países avançados a intenção de utilizar o argumento ecológico como instrumento de pressão sobre os países em desenvolvimento para tolher-lhes riqueza e meios de ação.  A estratégia brasileira envolveu iniciativas na esfera bilateral, multilateral regional e multilateral global. Obteve êxito em três sentidos:

  • Trouxe a chamada Cúpula da Terra para o Rio de Janeiro, em 1992
  • Agregou na cúpula o tema desenvolvimento no debate sobre o meio ambiente (Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento)
  • Substituiu o confronto Norte-Sul pela cooperação no trato da questão

6º) A ECO 92 assistiu o triunfo da tese brasileira do “desenvolvimento sustentável” acoplado ao meio ambiente. Dela resultaram a Agenda 21, um programa de cooperação multilateral, uma Convenção-Quadro sobre Mudança do Clima, que evoluiu para o Protocolo de Kyoto de 1997, e uma Convenção sobre Diversidade Biológica, que resguarda direitos brasileiros sobre a Amazônia. O Brasil ratificou as duas últimas e envolveu-se oficialmente com a Agenda 21.

7º) A competente ação da diplomacia brasileira reverteu na década de 90 as ameaças internacionais que pesavam sobre a Amazônia, com base em estereótipos tais como “pulmão da humanidade”, reserva ecológica e outros, difundidos por ONGs e ordens religiosas. Detentor da maior biodiversidade do planeta, o Brasil já incluíra no Tratado de Cooperação Amazônica de 1978 a necessidade de pesquisa. Como não desenvolvia, a Convenção sobre Diversidade Biológica era violada pelo patenteamento no exterior de produtos amazônicos. Essa biopirataria provocou novas iniciativas governamentais, tendo em vista preservar a soberania e os direitos reconhecidos naquela convenção multilateral. Uma série de leis, como a de Biossegurança e de Patentes, veio a complementar o Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil, envolvendo o Brasil, G7, a UE e o Banco Mundial no mais vasto programa de cooperação ambiental do mundo. Em relação a biossegurança, o Brasil enfrentou os EUA na OMS, em 2001, fazendo aprovar a quebra de patentes de industrias farmacêuticas, quando exigem graves condições de saúde pública, como a AIDS.

8º) DIREITOS HUMANOS: A política exterior do Brasil envolveu-se com os direitos humanos de modo distinto, em três fases:

  • Ao ensejo e logo após a Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU, em 1948, foi assertiva na promoção desses direitos, adquirindo experiência no plano regional (Comissão Interamericana de Direitos Humanos) e global (Comissão de Direitos Humanos da ONU)
  • A partir dos anos 60, em nome do constitucionalismo, mas em razão do regime autoritário, abandonou tal esforço, tomando posições defensivas e isolacionistas nos foros multilaterais;
  • Com a queda do ciclo autoritário, remediou-se e recuperou, desde 1985, aquela ação assertiva original.

9º) Em 1992, consumou-se a adesão aos três tratados gerais de proteção, os dois da ONU e a Convenção da OEA. Em 1997, o Brasil reconheceu a jurisdição obrigatória da Corte Interamericana de Direitos Humanos. O Congresso exerceu a prerrogativa de adaptar sob todos os ângulos a lei brasileira, alinhada, enfim, aos avanços normativos internacionais. O Executivo criou a Secretaria de Estado de Direitos Humanos.

10º) O governo brasileiro entende que os direitos humanos – os liberais de primeira geração e os novos direitos econômicos, sociais, civis e culturais de segunda geração – são indivisíveis, como o ser humano, e sobrepõem-se aos particularismos religiosos ou culturais. 

 

 

 

Adaptação à ordem global nos 90

1º) O triunfo do capitalismo sobre o socialismo soviético em 1989 deu impulso à globalização em sua dimensão horizontal. Três fatores influíram sobre o ordenamento das relações internacionais:

  • A ideologia neoliberal
  • A supremacia do mercado
  • Superioridade militar dos Estados Unidos

2º) A globalização engendrou nova realidade econômica, caracterizada pelo:

  • Aumento do volume e da velocidade dos fluxos financeiros internacionais,
  • Pelo nivelamento comercial em termos de oferta e demanda,
  • Pela convergência de processos produtivos
  • Pela convergência de regulações nos Estados.

Essa tendência histórico deparou-se, entretanto, com duas outras, uma que a continha e outra que a embalava: a formação de blocos econômicos e a nova assimetria entre o capitalismo e sua  periferia

3º) Diante desse cenário internacional, a política exterior do Brasil adaptou-se de modo não simples. À primeira vista, parece haver-se perdido o rumo que por sessenta anos havia impresso racionalidade e continuidade à política exterior de um Estado que buscava obstinadamente a promoção do desenvolvimento nacional. O Itamaraty teve dificuldades de reagir. Entre 1990 e 1995, cinco ministros ocuparam a pasta das Relações Exteriores, dois de fora da casa, a denotar instabilidade de pensamento e estratégia externa.

4º) O processo que resultou na cassação do presidente Fernando Collor e o hiato do governo de Itamar Franco até 1994 contribuíram para tal indefinição. A partir de 1995, com os dois mandatos de FHC e a continuidade da gestão do chanceler Luiz Felipe Lampreia, pretendeu-se imprimir coerência à ação externa. O pensamento crítico que emergiu com força durante o governo de Itamar Franco prosseguiu nas manifestações de Rubens Ricupero, Celso Amorim, Luiz Felipe de Seixas Correa e outros embaixadores, mas ninguém o formulou de modo tão incisivo como Samuel Pinheiro Guimarães.

5º) O pensamento político brasileiro aplicado às relações internacionais do Brasil desde 1990 NÃO foi, portanto, homogêneo, como ocorreu no seio da comunidade epistêmica que assessorou o poder durante os dois mandatos do presidente Carlos Saul Menem, na Argentina. Ante a instabilidade do Itamaraty na primeira metade da década, acabou por prevalecer o pensamento de FHC, que fora ministro das Relações Exteriores, entre 1992 e 993, e que contou depois por seis anos com Lampreia, seu fiel intérprete. A passagem, por duas ocasiões, pelo Itamaraty do ministro Celso Lafer, de forte prensamento próprio, reforçou a linha de pensamento e ação de FHC.

6º) Além de haver-se enfraquecido em razão da discordância interna e da prevalência de pensamento externo à casa, o processo decisório em política externa do Itamaraty perdeu força sob outro ângulo também, na medida em que decisões nas áreas de alfândega, das finanças externas e da abertura empresarial foram deslocadas para as autoridades econômicas, que aplicavam diretrizes monetaristas e liberais com desenvoltura e com consequências sobre a organização nacional.

7º) Em virtude de tais contingências, o Brasil imprimiu desde 1990 orientações confusas, até mesmo contraditórias, à política exterior. Identificamos três linhas de força da ação externa que definimos como auxílio do conceito de paradigma:

  • o Estado desenvolvimentista,
  • o Estado normal
  • o Estado logístico. 

8º) O Estado desenvolvimentista (BRASIL), de características tradicionais, reforça o aspecto nacional e autônomo da política exterior. Trata-se do Estado empresário, que arrasta a sociedade no caminho do desenvolvimento nacional mediante a superação de dependências econômicas estruturais e a autonomia de segurança.  

9º) O Estado normal (ARGENTINA), invenção latino-americana dos anos 90, foi assim denominado pelo expoente da comunidade epistêmica argentina. Domingo Cavallo, em 1991, quando era ministro das Relações Exteriores do governo Menem. Aspiraram ser normais os governos latino-americanos que se instalaram em 1989-1990 na Argentina, Brasil, Peru, Venezuela, México e em países. menores. A experiência de uma década releva que esse paradigma envolve três parâmetros de conduta:

  • Como Estado subserviente, submete-se às coerções do centro hegemônico do capitalismo
  • Como Estado destrutivo, dissolve e aliena o núcleo central robusto da economia nacional e transfere renda ao exterior
  • Como Estado regressivo, reserva para a nação as funções da infância social

10º) O Estado logístico (CHILE), que fortalece o núcleo nacional, transferindo à sociedade responsabilidades empreendedoras e ajudando-a a operar no exterior, para equilibrar os benefícios da interdependência mediante um tipo de inserção madura no mundo globalizado.

11º) O primeiro paradigma, cujo protótipo na América Latina foi o Brasil, elevou este país ao mais alto nível de desenvolvimento regional; o segundo paradigma, cujo protótipo foi a Argentina, conduziu à crise de 2001, caracterizada pelo aprofundamento de dependências estruturais e pelo empobrecimento da nação; o terceiro paradigma, cujo protótipo foi o Chile, garante uma inserção internacional madura. Os países da América Latina avançaram mais ou menos esses caminhos, com maior ou menos coerência, mas apenas o Brasil percorreu os três, como um carro que houvesse desligado os faróis à noite e se adentrasse pelo escuro à procura de seu destino. A indefinição oriunda da coexistência paradigmática da política exterior brasileira, desde 1990, levou à agonia do Estado desenvolvimentista, à emergência do Estado normal e o ensaio de Estado logístico

12º) O desenvolvimento NÃO desapareceu no horizonte da política exterior brasileira ao encerrar-se, em 1989, o ciclo desenvolvimentista de sessenta anos. Deixou apenas de ser o elemento de sua racionalidade. A estratégia tradicional foi posta em dúvida porque se supunha que houvesse desembocado na crise do endividamento, da instabilidade monetária e da estagnação econômica dos anos 80, e que não resistiria diante das transformações da ordem global ao término da Guerra Fria. Itamar Franco deixou claro que o desenvolvimentismo prosseguia sendo “o objetivo maior da política externa“. Depois dele, FHC também denunciou a retirada do tema do grande debate internacional, em razão da extinção do diálogo Norte-Sul, bem como os obstáculos erigidos posteriormente pela globalização aos esforços do desenvolvimento.

13º) A realização da Conferência de Cúpula sobre o Desenvolvimento Social (Copenhague, 1995) foi considerada uma vitória brasileira. A diplomacia brasileira requisitou uma relação entre desenvolvimento e temas globais para o desenho da ordem internacional. Não aceitou, durante a Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio Eco 92) que as preocupações com a ecologia sacrificassem o curso do desenvolvimento, vinculou-o à fruição dos direitos humanos durante a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos de Viena, em 1993, e, sobre agiu no GATT, e depois na OMC, para alcançar uma regulamentação do sistema multilateral de comércio que evitasse resultados favoráveis apenas às nações avançadas

14º) Nesse período de tempo o Brasil aplicou uma série de reformas:

  • Implementou políticas de rigidez fiscal
  • Retirou o Estado de investimento de produtivos
  • Contraiu salários e benefícios do Estado do bem-estar
  • Privatizou empresas públicas
  • Vendeu-as às companhia estrangeiras para arrecadar dólares e pagar a dívida externa
  • Construiu estrutura regulatória estável
  • Transparência nos gastos