Negociando as pendências externas

1º) Duas linhas de atrito político haviam cessado em 1870, opondo precisamente o país às duas grandes potências com as quais mais se relacionava: Inglaterra e Estados Unidos. Em ambos os casos, o governo brasileiro rompeu suas relações diplomáticas, devolvendo os passaportes aos representantes dos respectivos governos estrangeiros acreditados no Rio de Janeiro: Christie em 1863 e Webb em 1869. Em ambos os casos, o desfecho da ruptura deveu-se à insolência dos diplomatas estrangeiros, que apelavam a ameaças imperialistas e extorquiam indenizações, pagas sob protestos, a pretexto de acidentes de navegação e proteção a súditos. Esses episódios, superados pela ação diplomática, encerraram, entretanto, um período de conflitos constantes e de governo a governo no caso inglês, intermitentes e mais restritos às relações entre o governo brasileiro e os representantes norte-americanos no outro caso.

2º) Desde então, as relações bilaterais na esfera política encaminharam-se de forma cordial, em clima de distensão e apaziguamento, que sequer foi perturbado pelo fracasso completo de definitivo das negociações em torno das reparações que deveriam ser liquidados entre o Brasil e a Inglaterra nos termos da convenção de 1858. Interesses econômicos unilaterais postularam o bom relacionamento político, como instrumento útil:

  • Ingleses dependiam do Brasil para suas exportações de manufaturados e máquinas, para seus investimentos e retornos
  • Brasileiros dependiam dos Estados Unidos para suas exportações agrícolas
  • Norte-americanos olhavam para o mercado brasileiro e se dispunham a enfrentar o domínio britânico e a concorrência

3º) Apaziguara-se também o conflito amazônico, não se repetindo, após a abertura da navegação em 1866, as manifestações da cobiça internacional, de forma a colocar em risco a preservação do território.

4º) A retirada brasileira do Prata deixou sequelas de tensão apenas do lado argentino. As dívidas uruguaias não eram resgatadas e o fato não provocaria ações consequentes, o que demonstra a debilidade do “império brasileiro”. Embora o tenha usado para os fins de sua política na região, o governo não foi em socorro de Mauá, nos momentos de dificuldade, e tal atitude, juntamente com o interesse britânico, favoreceu sua falência internacional. Os ingleses voltaria com suas aplicações e regras de cobrança na boa forma vigente.

5º) As dívidas de guerra do Paraguai, conforme os convênios firmados em 1872, eram de duas naturezas:

  • A dívida pública, de governo a governo
  • Dívidas privadas, do Paraguai para com os brasileiros prejudicados em seus bens com as invasões do Mato Grosso e do Rio Grande do Sul

6º) Não convinha, segundo o governo brasileiro, insistir na cobrança das dívidas paraguaias, ante a absoluta falta de recursos, ante a necessidade de manter boas relações com aquele Estado e ante a disposição de não recorrer a qualquer tipo de ação coercitiva. Era mais uma vez a distensão e, com ela, a falência do imperialismo brasileiro, em favor da paz externa, contrariamente ao que ocorria então pelo mundo.

7º) No que tange aos limites, após a negociação e a ratificação dos tratados com diversos países, o empenho do governo brasileiro esmoreceu, relativamente às determinações anteriores, para chegar a termo nos casos pendentes, que seriam todos postergados para o período republicano. A rejeição do tratado de fronteira pela Colômbia e quanto aos limites com as Guianas Inglesa e Francesa, foram protelados para tempos mais propícios, desde os meados do século faltando disposição para lidar com possíveis atritos. Somente os limites com a Argentina mereciam da diplomacia brasileira, após os acordos de Buenos Aires de 1876, o cuidado e a firmeza de outrora.

8º) Mesmo assim, modificava-se a doutrina brasileira de limites, ao ritmo da distensão da política externa. Caracterizara-se desde os meados do século pelos seguintes princípios:

  • Rejeitar a expansão territorial
  • Guiar-se pelo uti possidetis e pelos tratados já firmados
  • Não ceder território
  • Engajar a ação diplomática para alcançar o entendimento bilateral

9º) Ao final do Império, delineava-se entre os estadistas brasileiros uma tendência no sentido de desradicalizar os princípios anteriores, atenuando-os com a até mesmo a aceitação do arbitramento, tradicionalmente rejeitado em nome da soberania das decisões externas.

10º) As relações com a Argentina nas duas últimas décadas do Império atravessaram um ciclo de alternâncias, em que tensão e distensão se sucediam. Para tanto, contribuía decididamente o debate parlamentar no Brasil. Quando no governo, os liberais tendiam para a política de firmeza dos conservadores, a qual criticavam quando na oposição. Manifestava-se no Parlamento frequentemente a posição oficial do governo, por meio dos discursos do seu ministro de Estrangeiros, que tanto intervinha para esfriar os ânimos quanto para cobrar apoio. De qualquer forma a unanimidade nunca se fazia, e tal comportamento das elites políticas contribuía para a distensão lateral. Paralelamente, entretanto, a diplomacia ocupava-se com a paz, e nesse terreno se situou longo contencioso entre o Brasil e a Argentina, desde o tratado que compôs a aliança até o protocolo de Montevidéu, de 30 de Julho de 1877. Por esse ato, que recompôs e concluiu a tarefa dos aliados, Brasil, Argentina e Uruguai concertaram-se para garantir por cinco anos a independência, a soberania e a integridade do Paraguai.

11º) Os reais interesses entre Brasil e Argentina eram representados no Brasil pelas concepções políticas de Paranhos e Alberdi. Ambos indicavam o caminho para superação das rivalidades históricas por meio do desenvolvimento interno da “civilização” e da cooperação econômica bilateral. Paranhos entendia que a cooperação, pela via do comércio regular e útil, contribuía para o desenvolvimento nacional e era base sólida de relações pacíficas na esfera política. Nos anos finais do Império  depois de concluída a questão paraguaia pelo protocolo de 1877, as pendências ou atritos com a Argentina decorriam dos seguintes fatos:

  • O litígio fronteiriço, na zona de Palmas
  • Questão do armamentismo
  • A concorrência para receber imigrantes europeus
  • A guerra de imagem
  • As retaliações comerciais
  • A inflamação da opinião pública
  • Antigas concepções geopolíticas

12º) O contencioso lindeiro era a principal causa de prevenções e desconfianças mútuas, porque se arrastava perigosamente sem solução. A diplomacia brasileira, há de se reconhecer, atuou com paciência e boa vontade no caso, desde 1857, quando a questão foi negociada, até  1895, quando finalmente foi arbitrada, conforme a doutrina brasileira do uti possidetis.

13º) A diplomacia brasileira buscou atrair a Bolívia e o chile em sua esfera de influência, em mais esforço para pender a seu favor a balança do poder. Concluiu com a Bolívia o tratado de amizade, limites, navegação, comércio e extradição em 1867, prometendo-lhe saída para a Bacia Amazônica. A aproximação com o chile fez-se pela via diplomática, trocando ambos os governos representantes de altíssimo nível. Secundava essa ação a diplomacia militar, com troca de visitas de navios de guerra. Dessa forma, durante a Guerra do Pacífico, que opôs o chile ao Peru e à Bolívia, entre 1879 e 1883, a diplomacia imperial teve condições para manter e faze respeitar sua neutralidade, bem vista pelos contendores, colaborou para o não envolvimento argentino, aliou-se ao governo desse país no oferecimento de bons ofícios e acabou tomando parte nas comissões arbitrais do pós-guerra, numa demonstração evidente de seu prestígio internacional. No ocaso do Império, estavam firmadas as bases de uma nova relação política e estratégica entre o Chile e o Brasil, em substituição ao eixo Rio de Janeiro-Assunção, desqualificado pelos resultados da guerra.

14º) A versatilidade da política externa e seu êxito no fortalecimento de novos contratos contribuíram para administrar a rivalidade com a Argentina, no contexto de distensão programada. Atingia-se o fim da política que era evitar o confronto direto, sem desgaste da dignidade nacional, e trazer a Argentina à vontade brasileira pela negociação. Para tanto, isolou-se-a pela construção de novos eixos, desarmou-se a hostilidade platina pelo sacrifício das dívidas, pelo abandono dos métodos de intervenção imperialista, pela defesa do território paraguaio e abriu-se o Prata para nova investida das potências capitalistas, desviando os países da região para intensificação de novos contratos.

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Um balanço dos resultados

1º) Que significaram os 25 anos da presença brasileira efetiva no Prata, entre 1851 e 1876? Na ótica do sistema internacional, estabeleceu-se uma hegemonia periférica, porquanto a presença brasileira se concretizou pela substituição das potências anteriormente dominantes, e sua ação preencheu os requisitos do conceito:

  • Comandou, pela via diplomática, um sistema de acordos e alianças favoráveis aos desígnios da vontade nacional
  • Usou da força para dobrar a vontade dos Estados platinos, quando o requeriam as circunstâncias
  • Submeteu os mesmos Estados à dependência financeira, por meio de empréstimos e dívidas públicas
  • Abriu-os à penetração econômica privada e garantiu o fornecimento de matérias-primas indispensáveis à manutenção de seu sistema produtivo
  • Obstou ao aparecimento de uma hegemonia concorrente no período

2º) O exercício da hegemonia brasileira revestiu-se em grau moderado do caráter imperialista, na medida em que:

  • A ostentação ou o emprego da força amparavam os objetivos econômicos e geopolíticos
  • A presença brasileira contribuiu para a expansão do capitalismo, promovendo a liberalização das instituições e das relações de produção

A dominação foi mais acentuada sobre os dois Estados menores, Uruguai e Paraguai, contemplados, respectivamente, com as diktats de 1851 e 1872, obtendo a Argentina parcial satisfação nos acordos de 1876

3º) Marchava o Brasil com vontade e objetivos próprios, confrontando-se comas potências capitalistas que competiam na área. Do ponto de vista econômico, as repercussões internas da aventura platina foram muito negativas:

  • Os custos, ainda não quantificados com precisão, desviaram da modernização interna um enorme volume de capital. 
  • A alternativa racional apontaria para seu aproveitamento no projeto de 1844, oque sem dúvida teria salvaguardado a segurança do lado do Prata, pela simples construção da potência econômica.
  • Os empréstimos concedidos ao Uruguai não foram ressarcidos, e as dívidas de guerra do Paraguai, tanto públicas quanto privadas, jamais foram liquidadas.

4º) Enfim, os empreendimentos de Mauá foram à bancarrota no Prata, provocando sua falências no Brasil. O charque platino tinha mercado cativo nas regiões escravistas do Brasil e de Cuba, sendo dispensável o emprego de métodos imperialistas para obtê-lo. No Parlamento brasileiro, a política platina era objeto de controvérsias permanentes, o que contribuiu para o fortalecimento das instituições que jamais estiveram ameaçadas por um perigo qualquer advindo do Sul.

5º) Foram contradições internas que levaram ao declínio da Monarquia, nelas se compreendendo a própria questão militar de 1868 e a determinação de conduzir a guerra no Paraguai ao extremo, por uma “questão de honra”.  De modo geral, os partidos se compunham em termos de política externa, apoiando em princípio o governo em nome do superior interesse nacional, sem abdicar do direito à crítica, permanentemente exercido. A controvérsia estabelecia-se a nível pessoal.

6º) Situava-se, num extremo, a doutrina da não intervenção, que se opunha com veemência à política platina em vigor, fundando-se na teoria do ciclo da violência (intervenção-hostilidade-reação-intervenção). No outro extremo, raciocinavam e se firmavam os intervencionistas radicais, com base na doutrina europeia da “segurança imediata e interesses essenciais. ”

7º) O centro do pensamento político brasileiro aplicado às relações externas girava em torno de José Maria da Silva Paranhos, o Visconde do Rio Branco, que aglutinava a maioria dos homens públicos em favor da “neutralidade limitada”, uma formulação política moderada e enérgica ao mesmo tempo, sensível ao conceito de soberania e mais ainda ao do interesse nacional a defender. Correspondeu essa corrente à sustentação ideológica da política externa no período.

8º) No Prata, a ação brasileira teve seus paradoxos. Voltada, em princípio, segundo o catecismo conservador que prevaleceu, ao fortalecimento dos pequenos Estados, acabou não resolvendo as contradições internas no Uruguai, perturbando seu sistema produtivo e arrasando a potência paraguaia, o aliado natural. Por outro lado, se impôs enfim a vontade brasileira na conclusão da guerra com o Paraguai, contribuiu ironicamente para fortalecer a Confederação e, depois, para o advento da República Argentina, única potência rival em seus cálculos estratégicos, e ainda deixou pendentes o tratado definitivo de paz relativo à convenção de 1828 sobre o Uruguai e a grave questão dos limites. Embora tenha mantido o mapa político regional, o Brasil teria no futuro que se relacionar com uma nova República Argentina, Estado consolidado, em condições de articular as forças produtivas internas e de competir externamente.

9º) Duas vertentes originam-se das análises recentes que privilegiam o papel dos Estados. A radical, hobbesiana, parte do pressupostos segundo o qual cada Estado tinha por objetivo em sua ação externa o enfraquecimento, senão mesmo a destruição dos outros Estados, e concebe as relações internacionais em situação de guerra permanente e universal, como se relegadas fossem ao domínio do irracional.

O retorno às soluções de força

1º) No início da década de 1860, importantes modificações ocorreram no Prata, quanto à composição das forças sociais e institucionais, com repercussões no âmbito das relações entre os Estados. A vitória de Mire sobre Urquiza, em 1861, e sua ascensão à presidência da nova República Argentina, no ano seguinte, significavam enfim o triunfo dos unitários sobre os federalistas, do liberalismo buenairense sobre a economia natural e pré-capitalista do interior. A propensão da nova Argentina encaminhava-se logicamente no sentido de apoiar transformações similares nos arredores, embora não se dispusesse Mitre ao emprego da força para tal fim. Seu aliado natural era precisamente o Brasil, com cuja ideologia de governo afinava-se por inteiro.

2º) Em tais circunstâncias, o Uruguai tornou-se um complicador visto que Berro, um blanco, aliado dos primitivos, mantinha-se na presidência, desde 1861. Seu governo, embora modernado, tanto quanto lhe permitia a exaltação partidária, envolver-se-á em dois contenciosos externos ao mesmo tempo: do lado brasileiro. criará dificuldades ao comércio favorecido, impondo direitos à passagem do gato em pé para as charqueadas riograndenses e negando-se a novo tratado de comércio. Pressionado de todos os lados, argentino e brasileiro, nesse último pelo Parlamento também, o governo blanco buscou o Paraguai, de onde supôs poder chegar o último socorro possível.

3º) O Paraguai dos Lopez ressentia-se historicamente do minguado papel que lhe reservara em assuntos internacionais o subsistema regional, desde que Carlos Antonio engajara sua abertura externa. Nâo tomara parte dos eventos que liquidaram Oribe e Rosas, não conseguia imiscuir-se nos destinos de outras nações. A esse minguado papel correspondia paradoxalmente, uma vontade nacional de potência, amparada numa economia próspera e em efetivos militares extraordinários. Tinha o Paraguai duas pendências externas de limites. A essas dificuldades ainda se acrescia a da navegação para o Mato Grosso, de interesse vital para o Brasil.

4º) Francisco Solano Lopez, mais que seu pai, estava determinado a marcar presença efetiva no rumo dos acontecimentos regionais, construindo, em conformidade com o pensamento blanco uruguaio, a teoria do “Equilíbrio dos Estados“. Significava, na prática, a intenção de preservar os pequenos, Uruguai e Paraguai, das intervenções dos grandes, Argentina e Brasil. Significava, em teoria, a possibilidade de se construir o terceiro Estado, de dimensão e potência similar aos dois grandes, reunindo Uruguai, Paraguai, Corrientes e Entre-Rios e, quiça, as missões riograndenses.

5º) Os desígnios brasileiros com relação ao Prata, apesar as novas ideologias, instituições e visões dos homens de Estado que se faziam presentes na região, permaneciam na década de 1860 os mesmos da década anterior. E a estratégia também: manter como instrumento de conquistas a arma da diplomacia. Daí por que as Forças Armadas, no Brasil ,eram negligenciadas e relativamente limitadas, se comparadas às do Paraguai. A crença na superioridade era tal, que não entrava no cálculo dos estadistas brasileiros o perigo da guerra platina. 

6º) Ideologicamente, a guerra no Prata podia-se justificar pelo lado do liberalismo, cuja implantação sobre a região sob a forma modernizadora não estava consumada. Pelo lado econômico, nada entretanto aconselhava seu desencadeamento, embora posteriormente, como é natural, tenha se convertido em “grande negócio”. A explicação da conspiração capitalista, reunindo Inglaterra, Argentina e Brasil para destruir o sistema fechado e autônomo do Paraguai deve-se tributar a distorções da análise histórica. A essas economias, às quais já se integrava o Paraguai na época, interessava o incremento das relações, como desejado e encaminhado pelo governo dos Lopez.

7º) A guerra internacional no Uruguai e no Paraguai foi precedida de intensa movimentação diplomática. Dois eixos se cruzavam em Montevidéu, ligando, o primeiro, Buenos ao Rio de Janeiro e o segundo, Montevidéu a Assunção. O eixo Brasil-Montevidéu-Buenos Aires empanhava-se na solução do conflito interno uruguaio e era coordenado pelo enviado brasileiro José Antônio Saraiva. Seguira este em importante missão ao Prata, com pretexto de obter reparações pelas violências praticadas contra os brasileiros residentes no Uruguai, mas seu fim era restabelecer o controle brasileiro e salvaguardar aí os interesses tradicionais, que respondiam às necessidades já conhecidas. Desviou-se sua missão, entretanto, e , com a participação do governo Mitre e do representante inglês em Buenos Aires (embora estivessem rotas as relações entre Brasil e Inglaterra), incumbiu-se da mediação entre Flores e Aguirre, o novo chefe dos blancos no poder.

8º) Os liberais brasileiros, então no poder, exigiam de Saraiva a obtenção de reparações e forçaram-no a executar um ultimátum nesse sentido, quando fracassaram os entendimentos de paz. As tropas brasileiras penetraram o território uruguaio, aliaram-se à sublevação e só não bombardearam Montevidéu porque lá fora estabelecido Flores, com quem Paranhos, o novo enviado brasileiro, concluíra um convênio em 1865, restabelecendo a paz e compondo a primeira aliança contra o Paraguai. Na guerra Uruguaia, o governo Mitre tomou parte ativa, embora tenha astuciosamente usado a presença brasileira para atingir seu fim. Saíra-se, entretanto extremamente ressentido o governo liberal brasileiro com o desfecho da guerra uruguaia, porquanto não obteve as reparações que exigia, e fora ainda brindando com a agressão paraguaia a seu território, em razão da intervenção no Uruguai. Paranhos foi sumariamente demitido.

9º) O eixo Montevidéu-Assunção era concomitantemente percorrido por inúmeros e febris emissários blancos que insistiam de forma crescente e até insolente para que transitasse Lopez das intenções e palavras à ação efetiva, vindo em socorro de seus aliados. A tentação era grande para Lopez fazer enfim emergir seu prestígio, mas durante muito tempo hesitou. Ninguém, todavia, lhe dava ouvidos, protelando-se respostas e desconsiderando ameaças. Era, talvez, humilhação demasiada para quem dispunha de forças superiores às dos vizinhos somadas, procurava criar seu espaço diplomática e pretendia fazer-se imperador.

10º) No Brasil e na Argentina, alimentava-se ingenuidade de que o Paraguai não faria a guerra, e por isso era desqualificado internacionalmente sem receios. Ora, Lopez agia por si, tanto é que, ao atacar os dois países, não foi em socorro dos blancos, e essas atitudes, que desnortearam diplomatas e políticos de então, são hoje mais compreensíveis. Três erros básicos cometeu Lopez, ao desencadear a guerra:

  • Acreditar na dissidência de Urquiza, que acabou colocando sua espada à disposição de Mitre
  • Contar com os blancos, que debandaram ante as tropas brasileiras
  • Dispersar o exército, em vez de tomar Montevidéu e Buenos Aires e negociar em posição de força. Também não calculou a facilidade com que se concluiria a tríplice aliança de 1º de Maio de 1865, embora não lhe faltassem informações para perceber que vinha essa aliança sendo gestada, pelo menos desde 1857.

11º) A guerra foi financiada com recursos do Tesouro brasileiro, que repassou grandes empréstimos à Argentina, e com recursos de banqueiros ingleses, interessados apenas em transações rentáveis, mesmo à revelia do governo de Palmerston. Este não teve responsabilidade alguma sobre a origem ou sobre o andamento das operações, nem contava aqui com “vassalos”, dispostos a executar seus desejos. A guerra, desencadeou-a Lopez, e sua condução foi sim resultado da vontade de Estado, brasileira em primeiro lugar e argentina em segundo. Foi uma determinação do governo brasileiro eliminar Lopez, como fez com Rosas no passado. Daí o prolongamento da guerra, que se tornou desde cedo impopular tanto no Brasil quanto no Prata. Sustentavam-na interesseiramente os que dela se beneficiaram: fornecedores, comerciantes, atravessadores e o próprio Mitre, que recebia recursos volumosos com que equilibrava suas combalidas finanças públicas e liquidava a oposição interna.

12º) Para fazer cumprir sua vontade externa, administrou o governo brasileiro sua ação diplomática ao estilo de uma potência periférica. Restabeleceu as relações diplomáticas com a Inglaterra, com evidente pragmatismo. Dobrou a neutralidade perfeita de Napoleão III, tornando-a positiva e favorável. Abriu o Amazonas à navegação internacional em 1866, quando o fato não mais representava um risco de dominação externa, no momento em que convinha dirimir um contencioso com as repúblicas ribeirinhas e com as grandes potências. Concertou-se com a Bolívia, após arvorar-se astuciosamente defensor de seus presumíveis direitos sobre o Chaco em 1867, firmando um tratado de amizade, limites, comércio, navegação e extradição que dissuadiu possível aliança daquele vizinho com o Paraguai. O Brasil renegou também todas as propostas de mediação da Inglaterra, Estados Unidos e da maior parte dos países da América do Sul. Impôs finalmente, após a guerra, sua vontade sobre o próprio governo argentino, impedindo, ao preço de nova guerra, se necessário, a absorvição do território paraguaio à margem direita do rio, até a baia Negra, conforme ele pretendia.

13º) Substituindo aos liberais em 1868, em razão da crise no comando do Exército, opondo Caxias ao Gabinete, os conservadores irão recuperar a tradicional política de amizade e proteção ao Paraguai, aliada ao cálculo do perigo argentino. As negociações de paz iriam destarte complicar-se e prolongar-se. Paranhos tomaria duas vezes o caminho do Prata para negociar a paz, Cotegipe firmaria em Assunção a paz em separado, em 1872, passando por sobre os termos da aliança. Mitre viria ao Brasil para negociar, Tejedor o seguiria com o mesmo fim.

14º) Enquanto isso, enquanto não fosse cumprida a vontade brasileira, manteria o governo a ocupação do Paraguai. Somente em 1876 as negociações em Buenos Aires chegaram a termo, concertando-se contento, pelo menos formalmente, as três partes envolvidas e concluindo-se a “questão argentina”, que tantos arroubos produzira, golpes e contragolpes diplomáticos, mas que se arrastara enfim, perdendo força. As tropas brasileiras evacuaram de pronto o território paraguaio, após seis anos de ocupação.

COMPLEMENTO – LIVRO “MALDITA GUERRA” DE FRANCISCO DORATIOTO

15º) Havia certeza da responsabilidade de Solano Lopez, quer no desencadear da guerra, ao invadir o Mato Grosso, quer na destruição de seu país, pelos erros na condução das operações militares. A teoria conspiratória do envolvimento inglês vai contra a realidade dos fatos e não tem provas documentais.