As relações bilaterais Brasil-Estados Unidos – Síntese do período

1º) É preciso observar preliminarmente que ao longo do período 1945-1964, salvo parte da gestão João Goulart e outros momentos específicos, manteve-se a tradicional política de amizade e aproximação entre os dois países.

2º) Os desentendimentos conjunturais não podem encobrir a observação de que as relações que o Brasil manteve com os Estados Unidos foram, sem dúvida, as mais importantes no conjunto de sua política exterior. Isso porque os norte-americanos continuaram sendo os principais parceiros comerciais, bem como os maiores fornecedores de investimentos para o país, que, por isso mesmo, ficava em posição vulnerável nas suas relações com eles.

3º) No referente à política mundial, as posições brasileiras, na maior parte do período, geralmente ACOMPANHARAM as dos norte-americanos. A influência cultural dos Estados Unidos e a identidade de instituições facilitaram a aproximação entre ambos.

4º) Outro dado importante a reter é o referente à cooperação econômica. As reivindicações do Brasil, decorrentes de sua necessidade de desenvolvimento, foram o PRINCIPAL ITEM na agenda das suas relações bilaterais com os Estados Unidos durante o período considerado. A insistência na necessidade de ajuda norte-americana NÃO foi inaugurada na segunda gestão de Vargas; é observada na gestão Dutra/Raul Fernandes. Há nesse aspecto, continuidade durante todo esse período.

5º) As diferenças, de um momento para outro, estão na ênfase, no aproveitamento das oportunidades propiciadas pelo quadro mundial e no grau de envolvimento da opinião interna. Isto posto, impõe-se fazer uma síntese conclusiva dos principais momentos dessas relações.

6º) Durante o governo Dutra, o Brasil PERMANECEU ALINHADO DIPLOMATICAMENTE aos Estados Unidos, dando continuidade à aliança havida entre os dois países durante o segundo conflito mundial. Houve, todavia, um descompasso nas relações entre ambos, pois o Brasil NÃO VIU COLABORAÇÃO POLÍTICA TRADUZIDA EM COLABORAÇÃO ECONÔMICA com ela compatível ou mesmo próxima do nível da assistência econômica que os Estados Unidos prestavam a outras áreas do globo. Sentindo-se frustrado, o Brasil constou às autoridades norte-americanas seu descontentamento.

7º) Na década de 1950 houve no Brasil um agravamento da necessidade urgente do desenvolvimento para atender ao seu rápido crescimento populacional, que acrescentava enorme contingente à massa marginalizada dos processos produtivos. Para atender a essa necessidade, dentro dos quadros institucionais vigentes, carecia o país de vultosas somas de capital, que só poderiam ser fornecidas satisfatoriamente pelos Estados Unidos, ex-aliado e o país mais rico do planeta após a Segunda Guerra Mundial.

8º) Os Estados Unidos, todavia, continuavam voltados para outras áreas do mundo, desenvolvendo uma política de contenção do expansionismo comunista. O Brasil – como o resto da América Latina – não oferecia nesse aspecto preocupação da cooperação financeira internacional por eles desenvolvida. O quadro mundial, marcado pela primazia econômica norte-americana, diferentemente do que ocorrera durante o conflito, retirava do Brasil, seu poder de barganha.

9º) Com o governo Vargas, observa-se uma certa ambiguidade na política do Brasil em relação ao ex-aliado. Se de um lado firma o acordo militar, autoriza a exportação de minerais estratégicos e instala-se a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos para o Desenvolvimento Econômico, de outro tomou atitudes nacionalistas de sentido oposto, como a lei de remessa de lucros e a lei de criação da Petrobrás, que impedia a participação de capitais estrangeiros na pesquisa, lavra, refino e distribuição de petróleo. Dado importante a reter desse período é o tom reivindicatório, cada vez mais insistente, que o Brasil adotou nas suas relações com os Estados Unidos.

10º) Uma das principais questões em torno da qual giravam as relações entre os dois países na década de 1950 foi a relativa ao fornecimento de minerais estratégicos, principalmente os atômicos. O Brasil procurou usá-lo como meio de barganha para a obtenção de financiamentos para os projetos de modernização de sua economia.

11º) A posição brasileira nas negociações, principalmente no decorrer do segundo governo Vargas, era menos ou mais concessiva, consoante a força da vertente nacionalista e a conjuntura internacional. O intenso debate entre nacionalistas, antiamericanistas e partidários da cooperação com os Estados Unidos e os consequentes avanços e recuos na política atômica, que traduziam a presença maior ou menor de determinada corrente de opinião na cúpula do poder, demonstram, complementarmente, a falta de uma diretriz segura nessa política.

12º) Café Filho representa um período diferenciado em relação ao anterior e ao posterior, merecendo assinalar, de sua curta gestão, o bom relacionamento com os Estados Unidos, visível principalmente na cooperação atômica e nos empréstimos obtidos dos bancos particulares. 

13º) Durante o governo JK, além do avanço e recuo no relativo à cooperação na área atômica e das dificuldades comerciais em razão da queda nas exportações brasileiras e da deterioração dos termos de troca, o tema mais importante nas relações entre os dois países refere-se à captação de recursos destinados ao seu projeto desenvolvimentista. JK buscou os EUA tanto pela via bilateral quanto pela multilateral, por meio da Operação Pan-Americana. Houve resistência por parte dos Estados Unidos em transferir capitais públicos para financiar projetos de industrialização. Os investimentos estatais que JK lançou mão conduziram ao emissionismo inflacionário que, por sua vez, levou as autoridades norte-americanas e os técnicos do FMI a exigirem um programa de estabilização financeira para a liberação de financiamentos. JK, com amplo apoio interno, rompeu com o fundo. 

14º) A derivação do regime cubano para o comunismo e sua consequente aproximação à órbita soviética contribuíram para melhorar as relações dos Estados Unidos com o Brasil. Nesse contexto, o FMI abrandou suas exigências referentes ao controle monetário, facilitando assim, o acesso do Brasil aos financiamentos. Aliás, foi só a partir do avanço dos movimentos de esquerda sobre a América Latina e de flagrantes demonstrações de antiamericanismo que os Estados Unidos voltaram a lhe dar mais atenção. Alertas sobre aquele avanço e suas decorrências foram dadas pelo Brasil no contexto da IV Reunião de Consulta, em 1951, e principalmente no lançamento da OPA. A Política Externa Independente de Jânio Quadros fez, também, apontamentos no mesmo sentido. 

15º) Jânio Quadros aplicou ao país rígido plano de austeridade financeira que lhe facilitou a obtenção de empréstimos internacionais, sobretudo dos Estados Unidos. Em relação a estes, cumpre ainda destacar que a política externa de Jânio, embora eloquente na sua altivez e nos discurso a favor da não intervenção e da auto-determinação dos povos, evitou envolvimento maior na questão cubana.

16º) A partir da ascensão de Goulart, as relações entre Brasil e Estados Unidos entraram num processo de deterioração. Além de questões concretas, como as encampações de subsidiárias estrangeiras instalados no país, preocupavam-se os Estados Unidos com os rumos da administração Goulart, que passou a ser um risco ideológico. A partir de uma política externa independente levava a um distanciamento entre os dois países nos órgãos multilaterais, como observado por ocasião da VIII Reunião de Consulta da OEA, que excluiu Cuba dessa organização. O distanciamento aumentou também devido aos embaraços que se criavam no Brasil aos capitais estrangeiros e às pressões internas sofridas por ambos os governos.

Reação interna e continuidade

1º) Vale registrar, ainda em relação a curta gestão de Jânio Quadros, o envio de diplomata brasileiro, como observador, à Reunião Preliminar e Conferência de Chefes de Estados e de Governos de Países Não Alinhados, realizada no Cairo, em 1961.

2º) Apesar da reafirmação de que o Brasil fazia parte do mundo livre, sua nova atitude em relação a África, a intenção de restabelecer relações diplomáticas com a União Soviética e o posicionamento em relação a Cuba provocaram reação entre os conservadores, que viram na política exterior de Jânio um perigoso e novo alinhamento internacional do Brasil. 

3º) A administração de Jânio Quadros assumia duplo caráter, cujos elementos eram aparentemente conflitantes. No plano interno, a ortodoxia adotada para estabilizar a economia, bem como outras medidas administrativas, eram de natureza conservadora. No externo, por tudo que foi exposto, a administração mostrava-se avançada, o que agradava às esquerdas e aos nacionalistas. 

4º) Jânio apresentou sua política externa de modo que lhe rendesse dividendos políticos internos. Na campanha eleitoral, defendeu a revolução cubana e o reatamento com a União Soviética. Até visitou Cuba, a  convite, recebido em Março de 1960, de Fidel Castro. Uma vez no poder, sua política externa desagradou a UDN – que o apoiara na eleição presidencial – e às lideranças conservadores com grande poder de fogo, como Carlos Lacerda. Jânio colhia frutos não desejados ao usar a política externa como instrumento a serviço de resolução de problemas internos.

5º) Na crise política da renúncia, na qual a falta de apoio a Jânio no Congresso Nacional teve papel decisivo, não se pode deixar de relacionar sua política externa como um componente que contribuiu para o distanciamento entre ele e a UDN.

6º) Jânio acabou não restabelecendo relações diplomáticas com a União Soviética, bem como não reconheceu a China Continental.

7º) Embora a renúncia de Jânio Quadros tenha provocado grave crise política interna e de mudança de rumos, o mesmo não aconteceu no referente à política externa. Francisco Clementino de San Tiago Dantas, ministro de Relações Exteriores do primeiro gabinete parlamentarista, do qual Tancredo Neves era o primeiro-ministro, deu continuidade àquela política. Essa continuidade deve-se sobretudo, ao fato de a Política Externa Independente ter sido desdobramento de uma tendência da política exterior brasileira que, a rigor, vinha desde o SEGUNDO GOVERNO Vargas. Tendência essa de NÃO acompanhar a política externa norte-americana, e que decorria da emergência de nova configuração econômica brasileira, que modificava a complementaridade das economias dos dois países.

Política Externa de Jânio Quadros (31 de Janeiro/25 de Agosto de 1961)

1º) A gestão Jânio Quadros, embora curta, foi marcante também no referente à política externa.  Segundo Jânio, sua política externa assumira, de maneira realista, a defesa dos direitos brasileiros sem alinhamento. Deveria ser ela própria do Brasil, não alinhada ou subsidiária da política de outros países e repousava na ideia de que estava em função de uma “política nacional de desenvolvimento”

2º) A luta em prol do desenvolvimento e do aumento da produção impunham ao país a necessidade de ampliação de seus mercados, independente de preocupações ideológicas. Jânio vislumbrava possibilidades comerciais com as nações do Extremo Oriente e do sudoeste asiático, nomeadamente Japão, China, Coréia, Indonésia, Índia e Ceilão. Distância e problemas políticos não poderiam constituir motivos de desencorajamento. Com respeito aos países do bloco comunista, Jânio via a necessidade de restabelecer com eles relações completas, de resto, aliás, com todas as nações.

3º) As concepções de Jânio em matéria de política externa não se esgotam, todavia, no seu aspecto econômico, pragmático, ligado ao desenvolvimento. Os princípios da autodeterminação e da não-intervenção seriam o norte das relações do Brasil no contexto hemisférico e mundial. Assim, na questão de Cuba, defendia o direito à soberania.

4º) Para Jânio, o apoio que o Brasil dera até então ao colonialismo na ONU fora “uma equivocada posição”. O Brasil deveria ser o elo de ligação entre a África e o Ocidente. A mudança de posição a respeito do colonialismo seria uma necessidade, até porque consultava os interesses nacionais. Afora o aspecto relacionado com o colonialismo, buscava-se o estabelecimento de relações diplomáticas e comerciais com os países africanos. Convém destacar que Jânio não perdia de vista o fato de o Brasil ser integrante do mundo livre, ideologicamente ocidental.

Política Externa Independente (1961-1964) – Caracterização

1º) A política externa brasileira corresponde às presidências de Jânio Quadros e João Goulart, INCLUINDO-SE o período parlamentarista, e é enfocada, normalmente, como uma unidade, apesar de o MRE, no período de pouco mais três anos, ter tido cinco titulares, se contar a recondução de Afonso Arinos, em 1962. Reflexo da crise política, nenhum deles completou 12 meses ininterruptos de mandato.

2º) As constantes mudanças NÃO PROVOCARAM, todavia, quebra de continuidade na conduta internacional do Brasil. Isso porque ela era formada por um CONJUNTO DE IDEIAS que provinham do nacional-desenvolvimentismo populista do período.

3º) A Política Externa Independente (PEI) – designação com o que ficou conhecida a política externa brasileira de 31 de Janeiro de 1961 (posse de Jânio Quadros) a 31 de Março de 1964 (advento do regime militar) – foi, pois, UM PROCESSO e NÃO UM PROJETO concebido em detalhes.

4º) A política exterior inaugurada por Jânio Quadros – diferentemente da OPA de Juscelino Kubitschek, que PRIORIZAVA o contexto hemisférico – partia de uma visão universal, embora sem descurar do regional; possuía CARÁTER PRAGMATISTA, pois buscava os interesses do país sem preconceitos ideológicos; e, para melhor consecução desses objetivos, adotava postura independente em face de outras nações que tinham relacionamento preferencial com o Brasil.

5º) A PEI, calculada no nacionalismo, não só ampliou a política de JK em termos de geografia, como também enfatizou as relações Norte-Sul. O nacionalismo, aliás, foi elemento importante na campanha presidencial de 1960 e, nesta, as posições de Jânio em matéria de política externa aglutinavam as principais tendências políticas nacionais.

6º) Jânio Quadros formulou a PEI em um momento conjuntural adequado no âmbito hemisférico, pois aproveitou-se do receio dos EUA de que a América Latina escapasse de sua órbita de influência a partir da crise do sistema interamericano aberta pelo regime de Cuba. Em termos de contexto mundial, a descolonização e a crise nas relações soviético-norte-americanas, ainda por causa do problema cubano, facilitaram as formulações da PEI com respeito ao não realinhamento aos Estados Unidos, pois era uma política sem compromissos, que procurava obter vantagens para o país em um mundo dividido em dois blocos.

7º) Ao enfatizar o direito que têm os povos à autodeterminação, reivindicava-se para o país mais liberdade de movimento no cenário mundial, tendo em vista os interesses econômicos nacionais. Aliás, o desejo brasileiro de maior participação nas decisões internacionais do hemisfério manifestara-se anteriormente, na gestão JK.

8º) O governo que inaugurou a nova política externa teve a intenção de promover a abertura para a África e concomitante afastamento, na ONU, das posições de Portugal salazarista, que praticava o colonialismo.

9º) Cumpre ainda observar, inicialmente, que a busca de maior liberdade de movimentos no concerto internacional foi acompanhada de um componente de frieza nas relações com os Estados Unidos. Isto foi ressaltado como um aspecto negativo da PEI, pois o país não podia prescindir da colaboração norte-americana e o relacionamento com a União Soviética apresentava poucas vantagens econômicas em razão do pequeno volume de seu comércio com o Brasil.

10º) Tancredo Neves apresentou ao Congresso Nacional, o programa de política externa. No referente aos Estados americanos, concebia que o pan-americanismo ultrapassara a fase jurídico-política e ingressara em uma etapa econômica. Ressalvou, que o pan-americanismo não poderia impor limites à auto-determinação dos povos. A PEI, ao resguardar a necessidade de cada país planejar seu processo interno de desenvolvimento e ao insistir, também, na tecla da autodeterminação dos povos, afagava o amor-próprio nacional e obtinha respaldo de larga parcela da opinião identificada com o nacional-desenvolvimento.

11º) Sintetizando os conceitos da PEI:

  • Mundialização das relações internacionais do Brasil, isto é, não restringi-las às Américas e à Europa Ocidental
  • Atuação isenta de compromissos ideológicos, não obstante a afirmação de que o Brasil faz parte do Ocidente
  • Ênfase na bissegmentação do mundo entre Norte-Sul, e não Leste-Oeste
  • Busca da ampliação das relações internacionais do Brasil com OBJETIVOS COMERCIAIS, o que explica a procura da Europa Oriental e do Oriente
  • Desejo de participação nas decisões internacionais
  • Luta pelo desenvolvimento, pela paz e pelo desarmamento
  • Adoção de posição claramente contrária à realização de experiências nucleares
  • Adoração dos princípios de autodeterminação dos povos e da não intervenção
  • Aproximação com a Argentina em nível mais elevado do que então já se encontrava

12º) Cabe ainda mencionar que a PEI apresentou-se em descompasso em relação à política externa, nomeadamente na administração de Jânio Quadros. Já foi, aliás, acentuada neste estudo a dicotomia entre a política exterior e a interior seguidas pelo Estado, aquela mais avançada que esta. Tal dicotomia facilita a compreensão da pressão interna, da imprensa sobretudo, sobre o Executivo. Dividiu-se a opinião nacional, que até então dera pouca atenção aos assuntos internacionais. Política externa tornou-se assunto popular à época da PEI.