As relações bilaterais Brasil-Estados Unidos – Síntese do período

1º) É preciso observar preliminarmente que ao longo do período 1945-1964, salvo parte da gestão João Goulart e outros momentos específicos, manteve-se a tradicional política de amizade e aproximação entre os dois países.

2º) Os desentendimentos conjunturais não podem encobrir a observação de que as relações que o Brasil manteve com os Estados Unidos foram, sem dúvida, as mais importantes no conjunto de sua política exterior. Isso porque os norte-americanos continuaram sendo os principais parceiros comerciais, bem como os maiores fornecedores de investimentos para o país, que, por isso mesmo, ficava em posição vulnerável nas suas relações com eles.

3º) No referente à política mundial, as posições brasileiras, na maior parte do período, geralmente ACOMPANHARAM as dos norte-americanos. A influência cultural dos Estados Unidos e a identidade de instituições facilitaram a aproximação entre ambos.

4º) Outro dado importante a reter é o referente à cooperação econômica. As reivindicações do Brasil, decorrentes de sua necessidade de desenvolvimento, foram o PRINCIPAL ITEM na agenda das suas relações bilaterais com os Estados Unidos durante o período considerado. A insistência na necessidade de ajuda norte-americana NÃO foi inaugurada na segunda gestão de Vargas; é observada na gestão Dutra/Raul Fernandes. Há nesse aspecto, continuidade durante todo esse período.

5º) As diferenças, de um momento para outro, estão na ênfase, no aproveitamento das oportunidades propiciadas pelo quadro mundial e no grau de envolvimento da opinião interna. Isto posto, impõe-se fazer uma síntese conclusiva dos principais momentos dessas relações.

6º) Durante o governo Dutra, o Brasil PERMANECEU ALINHADO DIPLOMATICAMENTE aos Estados Unidos, dando continuidade à aliança havida entre os dois países durante o segundo conflito mundial. Houve, todavia, um descompasso nas relações entre ambos, pois o Brasil NÃO VIU COLABORAÇÃO POLÍTICA TRADUZIDA EM COLABORAÇÃO ECONÔMICA com ela compatível ou mesmo próxima do nível da assistência econômica que os Estados Unidos prestavam a outras áreas do globo. Sentindo-se frustrado, o Brasil constou às autoridades norte-americanas seu descontentamento.

7º) Na década de 1950 houve no Brasil um agravamento da necessidade urgente do desenvolvimento para atender ao seu rápido crescimento populacional, que acrescentava enorme contingente à massa marginalizada dos processos produtivos. Para atender a essa necessidade, dentro dos quadros institucionais vigentes, carecia o país de vultosas somas de capital, que só poderiam ser fornecidas satisfatoriamente pelos Estados Unidos, ex-aliado e o país mais rico do planeta após a Segunda Guerra Mundial.

8º) Os Estados Unidos, todavia, continuavam voltados para outras áreas do mundo, desenvolvendo uma política de contenção do expansionismo comunista. O Brasil – como o resto da América Latina – não oferecia nesse aspecto preocupação da cooperação financeira internacional por eles desenvolvida. O quadro mundial, marcado pela primazia econômica norte-americana, diferentemente do que ocorrera durante o conflito, retirava do Brasil, seu poder de barganha.

9º) Com o governo Vargas, observa-se uma certa ambiguidade na política do Brasil em relação ao ex-aliado. Se de um lado firma o acordo militar, autoriza a exportação de minerais estratégicos e instala-se a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos para o Desenvolvimento Econômico, de outro tomou atitudes nacionalistas de sentido oposto, como a lei de remessa de lucros e a lei de criação da Petrobrás, que impedia a participação de capitais estrangeiros na pesquisa, lavra, refino e distribuição de petróleo. Dado importante a reter desse período é o tom reivindicatório, cada vez mais insistente, que o Brasil adotou nas suas relações com os Estados Unidos.

10º) Uma das principais questões em torno da qual giravam as relações entre os dois países na década de 1950 foi a relativa ao fornecimento de minerais estratégicos, principalmente os atômicos. O Brasil procurou usá-lo como meio de barganha para a obtenção de financiamentos para os projetos de modernização de sua economia.

11º) A posição brasileira nas negociações, principalmente no decorrer do segundo governo Vargas, era menos ou mais concessiva, consoante a força da vertente nacionalista e a conjuntura internacional. O intenso debate entre nacionalistas, antiamericanistas e partidários da cooperação com os Estados Unidos e os consequentes avanços e recuos na política atômica, que traduziam a presença maior ou menor de determinada corrente de opinião na cúpula do poder, demonstram, complementarmente, a falta de uma diretriz segura nessa política.

12º) Café Filho representa um período diferenciado em relação ao anterior e ao posterior, merecendo assinalar, de sua curta gestão, o bom relacionamento com os Estados Unidos, visível principalmente na cooperação atômica e nos empréstimos obtidos dos bancos particulares. 

13º) Durante o governo JK, além do avanço e recuo no relativo à cooperação na área atômica e das dificuldades comerciais em razão da queda nas exportações brasileiras e da deterioração dos termos de troca, o tema mais importante nas relações entre os dois países refere-se à captação de recursos destinados ao seu projeto desenvolvimentista. JK buscou os EUA tanto pela via bilateral quanto pela multilateral, por meio da Operação Pan-Americana. Houve resistência por parte dos Estados Unidos em transferir capitais públicos para financiar projetos de industrialização. Os investimentos estatais que JK lançou mão conduziram ao emissionismo inflacionário que, por sua vez, levou as autoridades norte-americanas e os técnicos do FMI a exigirem um programa de estabilização financeira para a liberação de financiamentos. JK, com amplo apoio interno, rompeu com o fundo. 

14º) A derivação do regime cubano para o comunismo e sua consequente aproximação à órbita soviética contribuíram para melhorar as relações dos Estados Unidos com o Brasil. Nesse contexto, o FMI abrandou suas exigências referentes ao controle monetário, facilitando assim, o acesso do Brasil aos financiamentos. Aliás, foi só a partir do avanço dos movimentos de esquerda sobre a América Latina e de flagrantes demonstrações de antiamericanismo que os Estados Unidos voltaram a lhe dar mais atenção. Alertas sobre aquele avanço e suas decorrências foram dadas pelo Brasil no contexto da IV Reunião de Consulta, em 1951, e principalmente no lançamento da OPA. A Política Externa Independente de Jânio Quadros fez, também, apontamentos no mesmo sentido. 

15º) Jânio Quadros aplicou ao país rígido plano de austeridade financeira que lhe facilitou a obtenção de empréstimos internacionais, sobretudo dos Estados Unidos. Em relação a estes, cumpre ainda destacar que a política externa de Jânio, embora eloquente na sua altivez e nos discurso a favor da não intervenção e da auto-determinação dos povos, evitou envolvimento maior na questão cubana.

16º) A partir da ascensão de Goulart, as relações entre Brasil e Estados Unidos entraram num processo de deterioração. Além de questões concretas, como as encampações de subsidiárias estrangeiras instalados no país, preocupavam-se os Estados Unidos com os rumos da administração Goulart, que passou a ser um risco ideológico. A partir de uma política externa independente levava a um distanciamento entre os dois países nos órgãos multilaterais, como observado por ocasião da VIII Reunião de Consulta da OEA, que excluiu Cuba dessa organização. O distanciamento aumentou também devido aos embaraços que se criavam no Brasil aos capitais estrangeiros e às pressões internas sofridas por ambos os governos.

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A Política Externa Independente e as Relações Brasil-Argentina

1º) No contexto hemisférico, a política de San Tiago Dantas reafirmou o relacionamento internacional sem discriminações, CONTRÁRIO A BLOCOS, na “base de absoluta igualdade”, e com atenção especial à Argentina, como foi dito.

2º) A política externa de Jânio, como já se viu, incluíra uma aproximação maior com a América Latina, que começava pelo entendimento com aquela nação platina, consubstanciado nos Acordos de Uruguaiana, instrumentos de cooperação que, entre outras coisas, estabeleceram o sistema de consultas recíprocas. A continuidade foi marcada pelo encontra dos presidentes João Goulart e Frondizi no aeroporto do Galeão, em 1961, oportunidade em que assinaram uma declaração, confirmando o entendimento entre os dois países.

3º) Nessa mesma linha, situa-se viagem de San Tiago Dantas a Buenos Aires, no mês de Novembro, em retribuição à do chanceler Mujica ao Rio, ocorrida na gestão Jânio Quadros. Dantas assinou, junto com seu par argentino, uma declaração conjunta, reafirmando os princípios da Declaração de Uruguaiana. Constava de 11 pontos nos quais os dois governos manifestaram concordância a respeito das questões relativas à ordem internacional, à salvaguarda da democracia e à promoção do desenvolvimento. Nas conversações dos chanceleres foram ainda incluídas questões econômicas, comerciais e culturais com aos dois países, bem como foi previsto o funcionamento de uma Comissão Mista Permanente de Consulta.

4º) É importante notar que o acordo de consultas recíprocas com a Argentina já fora inaugurado na gestão JK/Horácio Lafer. Tanto Dantas como o chanceler de JK acreditavam estar superado o período de rivalidade entre os dois países. Em discurso posterior, Dantas, depois de falar na superação dos antagonismos, afirmou que os dados econômicos apontavam no sentido da integração. Não só pelo que tinha de complementar entre as duas economias, mas também pelo que representaria a integração dos dois mercados. Brasil e Argentina seriam o núcleo de um grande mercado latino-americano. A cooperação, todavia, deveria ser estendida para a área cultural e científica.

5º) Em Maio de 1961, o presidente Frondizi foi depoisto. Com isto, previu-se uma reorientação da política externa da Argentina, na qual se incluía o fim do “espírito de Uruguaiana”, assinalando, assim, a interrupção da aproximação, iniciada em 1958, entre os dois maiores países da América do Sul.

A defesa da agroexportação e relações com Ásia e África (Governo JK)

1º) Além da busca de financiamento e da industrialização, o Brasil lutou nos organismos internacionais pela estabilidade dos preços dos produtos primários, abalada pela já mencionada deterioração dos termos de troca. A denúncia da injustiça do comércio internacional era, aliás, recorrente nas análises e reivindicações dos latino-americanos nas suas publicações e nos seus discursos perante aqueles organismos. 

2º) Ainda no referente ao comércio de produtos primários, cabe registrar que o governo brasileiro reagiu apreensivamente à formação do Mercado Comum Europeu (MCE), em razão da concorrência desigual que ele geraria entre as exportações do país e as oriundas dos então chamados territórios autônomos. O MCE beneficiava as nações que a ele pertenciam e as respectivas colônias, pois as vantagens comerciais eram tais que redundariam em prejuízo para as nações de economia primária. Apesar de fundado em bons princípios, o MCE só beneficiaria a um grupo de nações adiantadas.

3º) Na gestão de Horácio Lafer no Ministro de Relações Exteriores, o governo brasileiro apresentou memorando a Comunidade Econômica Europeia (CEE), no qual manifestou sua inquietação a respeito da tarifa alfandegária comum que seria aplicada pelas nações dela integrantes às mercadorias originárias de terceiro países, pois se previa aumento de direitos nos países que mais importavam da América Latina. Tal previsão, reiterou, era agravada pela concorrência dos territórios não autônomos, favorecidos pelas tarifas do MCE.

4º) Assim, pleiteava o Brasil a “liberalização de intercâmbio e redução dos direitos aduaneiros entre a América Latina e os seis Estados da CEE. As gestões do governo brasileiro junto dos países integrantes do MCE visando à obtenção do fim de discriminações tarifárias que incidiam sobre exportações de origem latino-americana prolongaram-se para além do período JK. 

5º) A existência de estoques excedentes de café, a carência de petróleo e o início da coexistência pacífica entre as duas superpotências mundiais levaram a uma aproximação comercial do Brasil com a União Soviética, implementada pelo chanceler Horácio Lafer. As relações comerciais foram restabelecidas com o envio de missão comercial àquele país, em 1959. Após a assinatura, em Moscou, do acordo comercial de compensação, em 9 de Dezembro, em Abril/Maio do ano seguinte o governo brasileiro recebeu a Comissão Executiva Soviética de Intercâmbio com o Brasil. Além de um ajuste bancário, os contratos firmados previra a venda de café contra a compra de trigo, petróleo bruto e óleo diesel.  As relações comerciais com a União Soviética colocaram em pauta o restabelecimento das relações diplomáticas, interrompidas desde 1947.

6º) As relações diplomáticas com a União Soviética mantiveram-se interrompidas, mas a discussão sobre as vantagens de seu restabelecimento permaneceu latente. Foi recolocada com intensidade por ocasião da Política Externa Independente nas gestões de Jânio Quadros e João Goulart. 

RELAÇÕES COM A ÁSIA E A ÁFRICA

7º) A política exterior de JK sofreu reparos no referente à África Negra. O Brasil não deu a esta a atenção devida e na ONU acompanhou as nações colonialistas.

8º) A Operação Pan-Americana, nota principal da política em questão, priorizava o contexto regional, conforme seu próprio nome indicava. A política exterior brasileira (GOVERNO JK) teria passado ao largo do processo de libertação de nações africanas, decisivo entre 1958 e 1960.

9º) O governo brasileiro, todavia, reconheceu a importância que adquiriam as nações afro-asiáticas no cenário internacional, o que se traduziu na criação de missões diplomáticas junto aos seus governos e no apoio, nos organismos internacionais, das teses relativas ao desenvolvimento econômico. Em 1960 foram estabelecidas relações diplomáticas com a Coréia do Sul e o Sri Lanka. A justificativa era a ampliação de contatos políticos, possível estabelecimento de relações econômicas ou ampliação de trocas comerciais já existentes.

10º) Com referencia a África, especificamente, em 1960, ano em que 17 países africanos adquiriram independência – que o Brasil, além do reconhecimento dos novos Estados, procurou negociações para troca de missões diplomáticas e contatos para verificar as possibilidades de comércio. Reconheceu-se também a importância que vinha adquirindo o Continente, então em processo de emancipação, no cenário mundial.

11º) Todavia, não obstante a adoção do princípio da autodeterminação, a política exterior de JK NÃO ASSUMIU UMA ATITUDE DE VEEMENTE CONDENAÇÃO DO COLONIALISMO. Em relação a Portugal, desenvolveu-se, em razão de laços especiais que ligavam os dois países, UMA POLÍTICA DE APROXIMAÇÃO E FAVORÁVEL A ESSE PAÍS NA ONU. 

Relações bilaterais com os Estados Unidos (Governo JK)

1º) As formulações do governo brasileiro por meio da OPA NÃO excluíam a ênfase na necessidade do intercâmbio e da cooperação econômica e bilateral com os Estados Unidos.

2º) No referente ao comércio entre os dois países, lembrou o embaixador brasileiro que, no decênio 1949-1958, as médias anuais das exportações norte-americanas para o Brasil foram maiores que as das destinadas, no mesmo período, para qualquer país europeu, excetuados a Alemanha Oriental e a Grã-Bretanha”. Os Estados Unidos forneceram, sobretudo, bens de capital e bens duráveis de consumo, exportação que provocam reflexos positivos nos indicadores internos de sua economia. As importações norte-americanas do Brasil não acompanharam esse ritmo; houve declínio. O pico das exportações brasileiras para o Estados Unidos foi em 1951.

3º) No último ano de seu governo, JK – que havia rompido com o FMI em Junho de 1959 – obteve um empréstimo de 47,7 milhões de dólares. Mas, nessa altura, o rumo que tomava a revolução cubana fazia com que as autoridades norte-americanas alterassem a sus maneira de ver a cooperação com os países da América Latina. Tal conjuntura contribuiu para que o Brasil obtivesse empréstimo mesmo sem ter feito ajuste na economia nos padrões preconizados por aquele organismo internacional.

4º) Para a sua obtenção também contribuiu o contato entre JK e Eisenhower, quando da visita deste ao Brasil, em 1960.

5º) Ainda no aspecto bilateral, cabe mencionar o acordo de cooperação para uso civis de energia atômica, assinado pelos dois governos, em Washington, em 1957. Acordo com o mesmo título já fora assinado entre os dois países, em 1955, no Rio de Janeiro.

A Operação Pan-Americana

1º) O quadro externo ensejou a JK o lançamento da Operação Pan-Americana. 

2º) CONCEITO: Esta era uma proposta de cooperação internacional de âmbito hemisférico, na qual se insistia na tese de que o desenvolvimento e o fim da miséria seriam as maneiras mais eficazes de se evitar a penetração de ideologias exóticas e antidemocráticas, que se apresentavam como soluções para os países atrasados.

3º) A OPA foi lançada em uma conjuntura adequada, em 1958, imediatamente após a mal sucedida viagem do então vice-presidente Nixon à América Latina, oportunidade em que o antiamericanismo dos sul-americanos ficou sobejamente evidenciado nos incidentes de Lima e Caracas. Esta parte da América ficara à margem do Plano Marshall. 

4º) Carentes de divisas, não conheceu os benefícios da cooperação vigentes em outras áreas do globo. As relações entre os Estados Unidos e a América Latina pediam revisão. A proposta de JK pedia uma atualização das relações entre os dois segmentos do continente.

5º) A OPA teve início pela troca de cartas pessoais entre JK e o presidente Eisenhower, em 1958. Juscelino propôs ao colega norte-americano o restabelecimento e a revisão do ideal pan-americanista, e, assim, uma tradução econômica para a solidariedade política. A cooperação econômica daria a verdadeira força ao pan-americanismo e, na medida em que as populações do hemisfério saíssem da miséria, formar-se-ia um escudo à penetração de ideologias estranhas. Dizia ainda JK que o pan-americanismo deveria ser visto como “uma força política de progresso econômico e social, e não apenas um artifício jurídico, uma atitude intelectual ou um jogo de imagens nobres e generosas”. 

6º) O presidente brasileiro situava a OPA no contexto da lutado Novo Mundo para a defesa de suas idéias e, assim, erguia-se “contra a ameaça imperialista e antidemocrática do bloco soviético“. A iniciativa por ele deflagrada era “um gesto de nascido de sincera vontade de colaborar, de agir, de valorizar a causa do Ocidente” e era um alerta do “continente para os perigos a que estaremos sujeitos se praticarmos a má política de dar boas razões a uma causa que reputamos má

7º) A “consciência das liberdades cívicas e da luta pela sua preservação” não existia “quando a própria subsistência se encontra ameaçada pelos rigores do pauperismo“. Daí a necessidade do desenvolvimento, pois “desejamos formar ao lado do Ocidente, mas não desejamos construir o seu proletariado.

8º) Os países desenvolvidos careciam de uma “solução global”. A OPA era “o meio de tornar mais sólida a democracia nesta área do mundo em que a democracia tem os seus últimos bastiões. Sabemos todos que não há democracia onde há miséria”

9º) A OPA visava à luta contra o subdesenvolvimento em sentido global, e não especificamente econômico. Na concepção de JK, o caráter da OPA não era essencialmente econômico nem político. Ambos os aspectos complementavam-se: “A Operação Pan-Americana não é assim um simples programa, mas toda uma política“. Atribuía-lhe um significado mundial e não hemisférico.

10º) Foram propostos estudos que visassem à aplicação de capitais privados em áreas atrasadas do continente, ao aumento do volume de créditos das entidades internacionais, ao fortalecimento das economias internas, à disciplina do mercado de produtos de base, à formação de mercados regionais e à ampliação e diversificação dos programas de assistência técnica. JK enfatizava a importância dos capitais públicos, em razão do elevado montante que era necessário para os setores básicos e infraestruturais.

11º) O resultado imediato da acolhida da OPA pela Organização dos Estados Americanos traduziu-se na construção da Comissão Especial dos representantes dos seus 21 membros, incumbida de dar-lhe execução. Como resposta à OPA, todavia, costumava-se apontar o Banco Interamericano de Desenvolvimento como único resultado. Mas a Associação de Latino-Americana de Livre Comércio – ALALC e a Aliança para o Progresso do presidente Kennedy foram relacionadas à proposta brasileira.

12º) A criação de uma instituição regional de financiamento era reivindicação antiga dos países latino-americanos. A crise do relacionamento com a América Latina contribuiu para a decisão norte-americana. A OPA foi lançada no momento oportuno, de tal sorte que se pode afirmar que o organismo financeiro internacional foi a respota norte-americana imediata.

13º) Ainda no âmbito da cooperação econômica, gerou fundadas expectativas a assinatura do Tratado de Montevidéu pelo Brasil, Argentina, Chile. México, Paraguai, Peru e Uruguai, em 1960, que criou a ALALC. NÃO era uma união aduaneira , uma vez que ficava reservada a liberdade de dar o tratamento que julgasse mais conveniente às mercadorias oriundas de países não signatários. A ALALC começou a funcionar a partir de 1961 e seus objetivos eram:

  • a estabilidade e a ampliação do intercâmbio comercial,
  • desenvolvimento de novas atividades,
  • aumento da produção
  • substituição das importações de países não membros.

14º) A Aliança para o Progresso, de Kennedy, foi também uma resposta, embora tardia, na conjuntura da crise de Cuba, à ideia lançada pela OPA. Os Estados Unidos passavam então a dar mais atenção aos problemas latino-americanos. Com efeito, apesar do ímpeto inicial, a OPA NÃO avançava. Lançada em Maio de 1958, em 1960 era mais intenção do que projeto concreto, pois carecia de consistência – não obstante alguns progressos – para a sua implementação. A OPA, assim, foi uma ideia feliz, aceita por todo o hemisfério, mas careceram-lhe projetos específicos para se passar à ação. Nesse contexto, o mercado comum latino-americano foi visto por muitos como a principal saída contra o subdesenvolvimento.

Juscelino Kubitschek: rumo à diplomacia brasileira contemporânea

1º) Se durante o governo Vargas a opinião nacional via no contexto externo importante componente que poderia acelerar ou atrasar o desenvolvimento, consoante cada posicionamento ideológico, no governo JK, sobretudo a partir do lançamento da Operação Pan-Americana (OPA), essa tendência reforçou-se ainda mais. Vencer o subdesenvolvimento era apalavra de ordem de todos que tinham um mínimo de interesse pelas questões nacionais. Para retirar o país do atraso, impunham-se não apenas reformas internas, mas também mudanças no relacionamento do país com as demais nações.

2º) Na ótica dos formuladores e defensores de tais mudanças, havia problemas específicos e prementes, tais como:

  • A necessidade de receber capitais e tecnologia por meio da cooperação internacional – mais exatamente dos Estados Unidos
  • A deterioração dos termos de troca no comércio internacional, isto é, o não acompanhamento dos preços internacionais das matérias-primas e produtos agrícolas em relação aos produtos industrializados
  • A necessidade de ampliação do mercado exterior do Brasil a fim de se lhe aumentar a capacidade de importação de bens e equipamentos necessários ao desenvolvimento.

3º) Nunca na história brasileira do século 20 valorizava-se tanto o contexto externo no equacionamento dos problemas nacionais. O nacional-desenvolvimento, nítido a partir da gestão de JK, passou a informar e a ser, portanto, a chave para a compreensão das relações internacionais do Brasil. Com maior ou menos ênfase, avanços e recuos, assim tem sido a política exterior do Brasil desde a segunda metade da década de 1950 até os nossos dias.

4º) Na América Latina, o momento era de exacerbação do nacionalismo, do antiamericanismo e da denuncia do imperialismo. As relações entre aquela e os Estados Unidos encontravam-se em um verdadeiro processo de deterioração. Significativa foi a criação, em Maio de 1958 – o mês do lançamento da OPA – pelo Senado norte-americano, deu ma subcomissão, presidida por um de seus integrantes, Wayne Morse, encarregada de estudar especificamente tais relações. A formação da subcomissão não só fornece a dimensão que o assunto assumia para o Senado norte-americano, como também demonstra pragmatismo e capacidade de autocrítica.

5º) O projeto desenvolvimentista de JK previa ampla colaboração de capital estrangeiro, em razão do que desenvolveu uma política para sua atração, no que obteve sucesso, até porque a conjuntura internacional era favorável.

6º) Desse modo, a frente externa ocupou lugar fundamental na luta contra o subdesenvolvimento, o que deu novo alcance e significado à política exterior. Sem abandonar os princípios jurídicos e os ideais internacionalistas pelos quais a política externa brasileira sempre lutou, essa frente contra o subdesenvolvimento teve o seu campo de atuação ampliado de modo que atendesse às necessidades colocadas pelo processo de desenvolvimento nacional e aos “imperativos da competição internacional”