As condições de movimento no sistema internacional (1967-1989)

1º) Desde Costa e Silva, os governos mantiveram no Brasil, com senso de oportunidade, o propósito de utilizar o setor externo para auxiliar o crescimento econômico. A realização desse objetivo estava, todavia, condicionada às mudanças do sistema internacional, aos obstáculos e possibilidades oferecidas.

2º) O controle da ordem pelas duas superpotências foi afetado com os progressos da detente e a diversificação dos loci de poder: Estados Unidos, União Soviética, Comunidade Europeia, Japão, China, OPEP, diante dos povos em via de desenvolvimento. Trata-se do chamado policentrismo. 

3º) No período em tela, a política externa dos Estados Unidos passou por três fases:

  • A diplomacia do equilíbrio. Correspondeu à primeira grande mutação da política externa norte-americana desde 1947, conduzida por Henry Kissinger, cuja ascensão ocorreu em 1969. Kissinger acreditava que a paz resultaria de um sistema de equilíbrio, que se dispôs a construir, em substituição à bipolaridade. Seu desígnio era de trazer as cinco grandes potências (EUA, URSS, CEE, Japão e China) a um código comum de comportamento internacional, a reger o moderno jogo de equilíbrio. O apogeu de seu sistema coincidiu com as decisões do encontro Nixon-Brejnev de 1973. Entrou depois em teste e já estava superado em 1976, porque as potencias não se dispunham a assumir responsabilidades coletivas, a abdicar de suas ideologias e políticas nacionais para manter o status quo internacional
  • O Trilateralismo. Reagindo ao modelo anterior, as elites norte-americanas associaram-se a europeus ocidentais e japoneses, e criaram a Comissão Trilateral (1973), com o intuito de influir sobre as políticas nacionais e a ordem internacional, sob a ótica de interesses do mundo capitalista. Entre as pautas da comissão estava a campanha internacional pelos direitos humanos. As relações Norte-Sul, objeto de excelentes estudos, deveriam receber maior cuidado por parte dos Estados Unidos, fosse mesmo para amenizar as rivalidades políticas e os atritos de interesses econômicos e cooptar o Terceiro Mundo ao planejamento trilateral. O modelo carteriano, embora tenha induzido as reuniões de cúpula, cederia por sua vez, com o advento de Ronald Reagan.
  • A recuperação dos Estados Unidos. As fases anteriores eram tentativas de adaptação da política externa dos Estados Unidos ao declínio de seu poder no sistema internacional. Ronald Reagan (1980-1988) veio para restabelecê-lo nos moldes da hegemonia engendrada pela ordem internacional do imediato pós-guerra. Ao abrigo do SALT-I  (1982), a União Soviética avançou, alcançando os Estados Unidos em forma militar, enquanto os aliados (Europa Ocidental e Japão) se negavam a uma colaboração efetiva nas questões de segurança, preferindo os investimentos produtivos, com que elevaram sua capacidade de competição internacional. No início dos anos 80, os Estados Unidos eram mais vulneráveis do ponto de vista militar e econômico, situação com a qual não se conformou o novo governo, disposto a repor o sistema internacional na ordem tradicional.

4º) A União Soviética oscilou entre duas tendências contraditórias, chamadas a fixar sua política externa: o desenvolvimento da luta social transnacional e a coabitação dos Estados, pelo modo da coexistência pacífica. Desde Kruschev, irá prevalecer a segunda via, substituindo-se a dominação direta pela influência e mantendo-se o armamentismo com função “pedagógica” e de garantia para o mundo socialista. Desde 1973, pelo menos, a política externa da União Soviética tornou-se mais complexa e diversa, contribuindo de modo global para a mudança do sistema internacional, favorável à manutenção da paz e ao desenvolvimento da cooperação construtiva, apesar do conluio com os Estados Unidos nos desígnios de congelamento do poder mundial e das sucessivas intervenções preventivas.

5º) Após a ruptura com Moscou, nos anos 60, uma diplomacia hesitante passou a incitar à revolução as nações pobres. Apelando à “teoria dos três mundos“, exposta por Deng Xiaoping na ONU, em 1974, o governo chinês concitava os países da periferia (Ásia, África e América Latina) a se associaram às nações desenvolvidas intermediárias (Europa e Japão) para erradicar as formas de hegemonia, exploração e pilhagem a que eram todos sujeitos pela dominação das duas superpotências, num esforço de conflito libertador em escala planetária..

6º) Em 1979, Xiaoping abandonou os desígnios dessa coalizão em favor de uma aliança anti-soviética, reunindo China, Japão, Europa e Estados Unidos. Nixon foi a Pequim, e Moscou passou a encarar com seriedade a aliança sino-americana. A passagem da “teoria dos três mundos” para a “frente unida contra o social-imperialismo” foi interpretada como reflexo de outra evolução: o do desejo chinês de dominar o Terceiro Mundo para o de tornar-se a terceira potência hegemônica.

7º) A política externa chinesa entrou em ritmo de normalização e realismo, a partir de 1982, com o fim da Revolução Cultura. Tornou-se mais complexa e universalista, admitindo a aproximação com a URSS, buscando contatos com o Ocidente para obter elementos de modernização e abandonando o fogo revolucionário nas relações com o Terceiro Mundo. Algo semelhante à correção de rumos de 1967 na política exterior do Brasil.

8º) Desde 1957 o modelo de política externa japonesa que fundou a segurança nacional sobre a cooperação internacional e a independência econômica, ampliando as possibilidades de desamericanização, a partir de 1969. Sem obstáculos ao entendimento com os Estados Unidos, e aos laços com o Ocidente, o Japão decidiu renunciar ao poder nuclear e prover-se ao mesmo tempo de meios internos de defesa, abrir-se ao universo e privilegiar as relações regionais, abdicar do imperialismo anterior sem moldar-se a hegemonias, voltar-se para a construção da potência econômica com seus planos quinquenais.

9º) De forma similar, a Europa Ocidental voltou-se para si mesma, ocupando-se com a organização de sua unidade jurídica e econômica, falando de uma só voz e quase muda em termos de política internacional, já que as relações econômicas foram em grande parte subtraídas ao controle soberano dos Estados, para situarem-se no âmbito da Comunidade.

10º) Os problemas do subdesenvolvimento NÃO figuraram nas formulações políticas dos grandes, a não ser de forma subsidiária a suas concepções, como nos casos dos estudos desenvolvidos pelas elites orgânicas e da “teoria dos três mundos” . A frente dos povos em vias de desenvolvimento irrompeu de forma espontânea e com força própria sobre o cenário internacional, provocando, com o diálogo Norte e Sul, a maior inovação em termos de conflito em tempos de paz, ao introduzir por conta e risco metas do desenvolvimento.

11º) A frente dos povos atrasados emergiu na década de 60, após as independências das ex-colônias, embora tenha sido percebida nos anos 50 por algumas manifestações pioneiras como a Conferência de Bandung (1955) e o Movimento dos Não Alinhados. Manteve-se coesa e constante nos propósitos globais durante as décadas de 60, 70 e 80, numa demonstração de racionalidade e bom senso político a causar inveja nos cultos países do Norte. Elegeu, como meios de ação, o consenso a ser estabelecido no sistema internacional, por meio da negociação permanente, que se instituiu nos foros da ONU e em organismos especializados, de caráter mundial e regional.

12º) Concentram-se os povos atrasados num objetivo-síntese, que se identificou com a luta travada na arena mundial pela implantação de uma Nova Ordem Econômica Internacional, destinada à superação da injustiça e da desigualdade. Pretendia-se, inicialmente, tornar igualitário o sistema de trocas internacionais, mas a esse fator essencial foram-se agregando novas exigências, como o controle sobre os recursos naturais pelos Estados, a forma das regras que presidiam às finanças internacionais e o controle da própria solidariedade do Terceiro Mundo, que evoluiu para uma “autonomia relativa” (Grupo dos 77), em cujo seio desenvolvia-se a cooperação a associação, a integração, notadamente Sul-Sul e regional (caso bem-sucedido da OPEP)

13º) De concreto, apenas três vitórias foram alcançadas, correspondendo ao único “desvio” das regras do comércio internacional consentido pelo Norte:

  • A implantação do Sistema Geral de Preferências, nos anos 60
  • Um acordo sobre financiamento de produtos de base e o acréscimo da Parte IV ao estatuto do GATT, permitindo aos povos atrasados proteger industrias incipientes.
  • A institucionalização da UNCTAD, criação da UNIDO, e o estabelecimento, junto ao FMI, de um comitê voltado para os problemas do desenvolvimento

14º) A política dos países do Terceiro Mundo esbarrou na falta de vontade política dos países do Norte e sua reação contra o aparecimento de nova força internacional. O projeto de desenvolvimento, norteador da política externa brasileira desde 1967, fixou objetivos em três fases:

  • A de consolidação da indústria de transformação (Costa e Silva e Médici) 
  • A consolidação da industria de base (Geisel)
  • A implantação de tecnologias de ponta (Figueiredo e Sarney)

A primeira foi implementada, basicamente, com apoio transnacional, a segunda pelo capital monopolista do Estado e a terceira pela associação do Estado à empresa privada.

15º) O Brasil teve dificuldade no sistema internacional, diminuindo a capacidade brasileira de influir sobre esse sistema, pela adequação de fins e resultados, passando país à categoria de agente passivo de influências, com dificuldade até mesmo de manter os avanços já alcançados. A América Latina não teve lugar importante nos objetivos do desenvolvimento brasileiro, já que sua função situava-se apenas como mercado de produtos industrializados brasileiros. A integração foi concebida – essa era o interesse brasileiro – como integração comercial, cujo processo não vingou, razão por que o comércio do Brasil dirigiu-se com a mesma intensidade para os outros mercados do mundo. Por outras vias, a América Latina não ofereceu suporte às duas primeiras fases do desenvolvimento nacional, mantendo-se as relações interlatino-americanas sem condições de produzir a união, cedendo à bipolaridade e às experiências nacionais diferenciadas.

16º) Nos meados de 1980 – reagindo aos condicionamentos da dívida externa, ao malogro global da frente dos povos atrasados, à redução da capacidade de influir no sistema e ao tradicional menosprezo norte-americano pelos interesses regionais, Brasil e Argentina, convertidos em democracia plena, engajaram novo processo de integração, voltado particularmente às metas da segunda e terceira fases do desenvolvimento brasileiro que, por óbvio, são do interesse de ambos os povos, como também de outros no continente, chamados à participação gradativa, pelos protocolos de 1986.

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A defesa da Amazônia e o conflito com os Estados Unidos

1º) O expansionismo norte-americano em 1848 tomava duas direções:

  • Para o oriente, onde a busca de marcados respondia às necessidades de uma economia em expansão
  • Para o sul, onde se pretendia continuar o movimento da fronteira, respondendo ainda à ideologia do novo colonialismo carregado pelo destino manifesto. Cuba, Paraná e Amazônia eram os objetivos

2º) O plano norte-americano de ocupação da Amazônia, na década de 1850, representava uma saída para a crise de economia escravista, com o translado de colonos e escravos do sul, que se dedicariam à produção de borracha e do algodão, e poderia ainda contribuir para o equilíbrio da balança comercial, uma meta igualmente perseguida pelos Estados Unidos.

3º) O empreendimento foi de iniciativa particular com apoio tácito do governo de Washington e pressões arrogantes de seu representante no Rio de Janeiro, Willian Trousdale. O êxito dependeria de uma condição prévia, abertura do Amazonas à navegação e ao comércio internacionais, uma reivindicação apoiada igualmente por França e Inglaterra, à época em que se cultivava o mito do eldorado produtivo da região.

4º) Os estadistas e diplomatas brasileiros avaliaram o problema de forma correta, antes de definir uma estratégia de ação. Dois elementos pesaram sobre o processo decisório:

  • A experiência norte-americana de fronteira baseada em quadre fases – penetração demográfica, provocação, conflito, anexação – que sugeria a primeira medida política, ou seja, impedir a vida de imigrantes para obstar ao aparecimento de novos senhores
  • As novas doutrinas políticas de caráter expansionista, avançadas pelo governo norte-americano, que sugeriam contestação e resistência por parte do Estado

5º) A política externa norte-americana era baseada em princípios conhecidos, que vinham da época da Independência:

  • Isolacionismo e não-internvenção
  • Primazia do comércio sobre a guerra e paz
  • Exclusão de alianças externas
  • Proteção aos direitos dos norte-americanos
  • Condenação da interferência europeia

A partir de 1845, surgirão três novos princípios:

  • Anexação de territórios por decisão democrática sem interferência de terceiras nações
  • Interrupção da colonização europeia na América
  • Possível expansão territorial ilimitada dos Estados Unidos. Tais princípios, que conferiam à Doutrina Monroe um caráter mais egoísta

6º) O choque amazônico confrontaria, entretanto, duas vontades nacionais fortes, porque dominavam a política externa brasileira de então as determinação de resistir a pressões externas no terreno econômico e político, de exercer uma hegemonia sobre o Prata e de defender intransigentemente as posses territoriais. William Trousdale, diplomata americano à época no Brasil, tinha dois objetivos no Rio:

  • Arrancar um novo tratado de comércio
  • Conseguir a abertura do Amazonas para viabilizar o empreendimento de Maurice Maury, de abrir o Amazonas para navegação

7º) Recebeu por duas vezes uma sole “não” ao tratado e acabou fracassando em seu segundo objetivo. Mas a ação norte-americana parecia poder triunfar por volta de 1853, quando o Brasil fora totalmente isolado, tendo contra si os ribeirinhos amazônicos, os Estados Unidos, as nações europeias, particularmente a Inglaterra, que apoiava a potência do Norte e exigia a livre navegação do Amazonas.

8º) A estratégia brasileira seria, pois, defensiva, mas comportaria medidas positivas de ação interna e externa:

  • Fortalecer o Amazonas e criar uma companhia brasileira de navegação, incumbida com exclusividade do comércio e da colonização, para impedir a ocupação estrangeira.
  • Estudar a fundo o direito internacional dos rios para armar-se no campo jurídico
  • Conceder a navegação aos ribeirinhos superiores, mediante convenção, para excluir os não ribeirinhos
  • Confrontar a campanha norte-americana pela ação diplomática
  • Protelar a abertura até desaparecer o risco de dominação

9º) A doutrina jurídica brasileira que se firmou baseava-se no princípio do direito imperfeito dos ribeirinhos superiores. A percepção do interesse nacional ditou uma política firme, sábia e flexível, que adiou a abertura em função de sua oportunidade. Manter o Amazonas fechado até cessar o perigo de dominação externa não foi, portanto, uma política mesquinha: nem portuguesa, ou seja, de exclusivismo tradicional, como afirmavam os liberais os protecionistas, nem “paraguaia”, como afirmava Tavares Bastos contra os nacionalistas, nem “japonesa”, como afirmava Maury contra o governo brasileiro.