O bilateralismo em declínio nas relações internacionais do Brasil

1º) A política exterior assertiva do ciclo desenvolvimentista manipulava a relação bilateral e a parceria estratégica como uma linha de força da ação externa. O paradigma da globalização das relações internacionais e a disposição do governo brasileiro de influir sobre a regulamentação do sistema multilateral de comércio e sobre a arquitetura das finanças internacionais subtraíam energia ao bilateralismo

2º) Os Estados Unidos mantiveram a exuberância de sua posição histórica como aliado especial do Brasil e a França retornou, enquanto a Alemanha se afastava e o Japão hibernava. Do lado dos pequenos, assistiu-se à chegada inesperada e dinâmica de Espanha e Portugal.

3º) Embora o mercado norte-americano permaneça o alvo principal das exportações, são os investimentos diretos no Brasil o elemento de cálculo determinante das relações bilaterais

4º) As relações entre China e Brasil também foram qualificadas de parceria estratégica nos anos 90, denotando a alta prioridade que se lhes conferia. A China contribuiu para colocar o Brasil na era espacial. A cooperação tecnológica resultou no lançamento conjunto de satélites de sensoriamento e no domínio da construção de veículos lançadores. Privilegiou, portanto, a questão ambiental. As grandes possibilidades de cooperação entre os dois maiores países em desenvolvimento do mundo foram percebidas pelos dirigentes também no setor de energia, da política internacional, da indústria pesada e dos serviços de engenharia.

(Neste capítulo trás um panorama das relações bilaterais com os países citados acima)

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As relações com o Norte: (EUROPA OCIDENTAL)

1º) Era imperioso, dentro de uma estratégia bem definida, procurar alternativas para a impossibilidade de elevar a qualidade das relações com os Estados Unidos. A Europa ofereceu condições de compensação gradativa, que foram habilmente exploradas. Sem os atritos políticos, gerados pelas distintas visões de mundo que opunham Brasil aos Estados Unidos, era mais fácil administrar os choques de interesse econômicos e intensificar a cooperação.

2º) Em 1968, houve a visita do chanceler alemão Willy Brandt ao Brasil e, depois, do chanceler brasileiro à Alemanha, ocasião em que firmou o Acordo de Cooperação em Ciência e Tecnologia e o Acordo Cultural. Em 1968, veio a rainha Elizabeth II da Grã-Bretanha e seu ministro da tecnologia, resultando desses contatos um incremento no comércio bilateral. Implementavam-se, em 1969, acordos com Portugal e Espanha, nas áreas de comércio e cultura.

3º) Após a implantação do Sistema Geral de Preferências, em 1971, pela CEE, Japão e outros e países, o Brasil procurou um acordo com a Comunidade Econômica Européia, que ainda se voltava para a África e para a Ásia (acordos de Youndé e Lomé), em outro sistema de preferências.

4º) Com a entrada da Dinamarca, Irlanda e Grã-Bretanha na Comunidade, em 1972, urgia regulamentar o comércio bilateral, e o Brasil obteve seu tratado em Dezembro de 1973, ano em que a Comunidade se tornou o maior parceiro do Brasil, absorvendo 30% das exportações. O tratamento tarifário acordado permitira aos produtos brasileiros competir naquele mercado. A essa altura, já se encaminhara um período fecundo de relações que beneficiaram grandemente o Brasil, tanto nas relações com a Comunidade, quanto nas relações bilaterais com seus componentes. O Brasil passou a obter excedentes de comércio e alcançou da Comunidade o maior volume de recursos externos para o desenvolvimento. 

5º) Entre 1970 e 1973, a cooperação bilateral deslanchou para uma fase criativa e acelerada, trocando-se visitas de alto nível e firmando-se acordo em múltiplas áreas com inúmeros países. As comissões bilaterais buscavam equacionar os interesses. Disso tudo resultou o incremento do comércio bilateral, dos investimentos europeus no Brasil e da cooperação, cabendo particular destaque à ALEMANHA, que além de manter o mais amplo e complexo programa de cooperação, já EM 1972 SE TORNARA O SEGUNDO INVESTIDOR NO BRASIL.

6º) Em 1975, quando da visita ao Brasil, o vice-presidente da CEE ouviu do chanceler brasileiro que sua comunidade absorvia 40% das exportações brasileiras e tinha no Brasil o maior comprador entre os países em desenvolvimento.

As relações regionais: o Norte (AS RELAÇÕES COM OS ESTADOS UNIDOS)

1º) O termo “relações especiais” foi ainda utilizado na linguagem diplomática como expressão de retórica, destinada a lembrar um passado que se perdera desde a década de 1950, pelo menos. Os analistas avançaram novos conceitos, que qualificaram melhor a natureza das relações Brasil-Estados Unidos, aplicáveis nas últimas décadas, mas sobretudo a partir de 1967:

  • Rivalidade emergente
  • The missing relationship
  • Managed conflict
  • Visões de mundo, oferta e demanda

2º) O Brasil via o mundo:

  • Dividido entre ricos e pobres
  • Aspirava o desenvolvimento autônomo
  • Dava ruma independente a sua política externa

3º) Os EUA via o mundo:

  • Dividido ideologicamente
  • Não tinha o desenvolvimento brasileiro, latino-americano ou sulista entre seus objetivos externos
  • Pretendia cooptar o Brasil a sua meta de contenção do comunismo

4º) O crescimento econômico brasileiro lhes era prejudicial, a menos que fosse induzido e controlado por seus banqueiros e empresas. Quase tudo levava ao conflito, mas sua intensificação não convinha, mesmo ao Brasil, que acionou uma estratégia de flexibilidade para administrá-lo em benefício próprio: manteve intensa e permanente a negociação bilateral e criou poder de barganha pela ampliação das relações com terceiros.

5º) Desde Costa e Silva tinha-se consciência de que o alinhamento, a aliança, as relações especiais NÃO podiam constituir uma prioridade, porquanto os interesses nacionais produziam atritos que colocavam em risco o entendimento bilateral. Em 1967, as divergências objeto de negociações referiam-se variados interesses:

  • Tratado de Não Proliferação Nuclear
  • As limitações à importação do café solúvel
  • O contingenciamento dos têxteis
  • O Acordo internacional do cacau
  • Reação à maior participação do Brasil nos fretes bilaterais
  • Parcela brasileira na redistribuição das quotas de açúcar

6º) Costa e Silva NÃO perdera a fé na Aliança para o Progresso, apesar de haver recebido em 1967 apenas 390 milhões de dólares em empréstimos. E, para agradar os Estados Unidos, cuja cooperação econômica, financeira e técnica julgava importante, conformava-se à cartilha do FMI

7º) Os acontecimentos políticos que resultaram no AI-5, na imposição de uma junta militar após a trombose que invalidou o presidente e no recrudescimento da guerrilha e do combate à subversão repercutiram nos Estados Unidos, com manifestações de reprovação no Congresso e na imprensa. O executivo norte-americano ainda assim se dispunha a apoiar os projetos de cooperação, mas o encaminhamento das relações bilaterais foi afetado, em 1969, quando ainda pendiam conflitos de interesses, como o do café solúvel e dos fretes marítimos. 

8º) No governo Médici, agravaram-se as relações públicas e comerciais, reagindo a diplomacia brasileira com redobrado esforço para não ver comprometidos os seus fins. O comércio bilateral tornou-se, a partir de 1970, altamente deficitário para o Brasil, revertendo uma tendência histórica contrária. Os interesses nacionais suscitavam divergências que iam se somando e se acumulando perigosamente, à espera de soluções que não vinham.

9º) Foram algumas questões que colocaram Brasil e Estados Unidos em posições frequentemente opostas:

  • A extensão do mar territorial brasileiro para 200 milhas
  • A expulsão a tiros de canhão de barcos norte-americanos dessas águas
  • As restrições às importações de manufaturados brasileiros (café solúvel, têxteis, calçados, bolsas)
  • Incompatibilidade das políticas nucleares, de defesa do meio ambiente
  •  A renovação dos acordos internacionais do café e do açúcar

10º) Na realidade, espelhava o confronto global entre as duas políticas externas, guiadas por interesses e conceitos antagônicos. No Congresso norte-americano, objeto de pressões múltiplas, a disposição de retaliar o Brasil era enorme. Médici foi aos Estados Unidos, em 1971, com duas finalidades:

  • Reiterar os termos em que fixara as relações bilaterais, de “cooperação, com independência e procura de soluções conciliatórias para os interesses divergentes
  • Contornar o controle dos lobbies sobre o Congresso norte-americano pelo entendimento igualitário da cúpula.

Três foram os resultados:

  • A famosa frase de Nixon, “para onde vai o Brasil, irá o resto da América Latina”, que, se exprimiu sua simpatia ou a de Kissinger, custou ao Brasil o protesto generalizado do continente, cujos melindres com hegemonia, subimperialismo e satelização foram despertos
  • Realimentação do entendimento mútuo por um sistema de consulta de alto nível, com visitas de chanceleres, autoridades e congressistas
  • Prosseguimento da cooperação mediante acordos que foram firmados sobre pesca, produtos agrícolas, cooperação científica, atividades espaciais e pesquisas oceanográficas.

Embora sem resolver as questões de fundo, a diplomacia atenuava ao menos os atritos bilaterais

11º) Nos dois primeiros anos do governo Geisel, entretanto, os conflitos econômicos recrudesceram, como também as divergências políticas. O déficit brasileiro no comércio bilaterais elevara-se a 1,8 bilhão e a nova lei americana de comércio exterior, de 1974, prenunciava, segundo avaliações do Itamaraty, momentos piores. Ela determinava uma série de restrições às importações dos países em desenvolvimento e o “congelamento das estruturas internacionais do poder econômico”

12º) Em 1974-1975, o déficit ampliou-se para 3,7 bilhões, afetando perigosamente a balança comercial brasileira, debilitada pela dependência do petróleo. E, como se não bastasse, o governo norte-americano decidiu, momentaneamente, em 1974, suspender o fornecimento de urânio para a usina de Angra, acordado em 1972, tornando ainda mais grave a dependência de energia.

13º) Geisel reviu então a política nuclear, procurou a Europa e firmou com a Alemanha o Acordo Nuclear, em 1975. O governo dos EUA se dispôs a inviabilizá-lo exercendo fortes pressões sobre o Brasil e a Alemanha. Estava muito inquieto, porque o Brasil não assinara o Tratado de Não Proliferação, tinham uma política externa autônoma, atritava-se com os Estados Unidos no comércio bilateral e nos foros multilaterais, apoiava regimes de esquerda na África, cotejando Cuba e União Soviética, estabelecendo relações a China comunista

14º) Kissinger resolveu melhorar as relações. Veio ao Brasil, quando cedeu um memorando de entendimento para consultas de Alto Nível. O diálogo foi ampliado, mas não impediu que Carter levantasse no ano seguinte outra bandeira contra o Brasil, os direitos humanos, precisamente quando Geisel, por seus esforços e exigência social, tinha-os praticamente garantido. Recrudesceu a pressão contra o Acordo Nuclear, mas o governo brasileiro, fortalecendo-se com apoio da opinião pública, dos meios políticos e das Forças Armadas, pôde resistir. Geisel, apesar de convidado em 1975, nunca se dispôs a visitar os Estados Unidos.

O Brasil e Política Mundial (1967-1979)

1º) Desde a inflexão da política exterior do Brasil, em 1967, com o desenvolvimento e o pragmatismo a guiar-lhe os passos daí por diante, três questões se abrem ao estudo no que tange ao movimento na esfera mundial:

  • As concepções do poder (A)
  • Sua aplicação nos órgãos decisórios internacionais (B)
  • Revisão da doutrina de segurança nacional (C)

A DIMENSÃO E AS CARACTERÍSTICAS DO PODER NACIONAL

2º) Ao rejeitar para o Brasil o poder associado à potência hegemônica ocidental, o governo Costa e Silva não conferiu ao poder nacional a plenitude soberana, porquanto o vinculou, em grande medida, ao poder emergente dos povos atrasados, em nova associação que esperava frutificar. Durante o governo Médici conceituou-se que: a potência é autônoma e seu exercício dimensionado à grandeza nacional, presente e futura. Médici fez saber, não de forma agressiva mas com certa arrogância, que ao país cabia uma parcela maior de poder.

3º) Já seu sucessor, Ernesto Geisel, abandonou tal perspectiva, convicto de que o poder se exerce de fato na dimensão disponível segundo os parâmetros de convergência, coincidências e contradições que caracterizam as relações internacionais. Os meios pra aumentar o poder nacional foram selecionados e agregados de forma empírica a partir da base material que dava suporte à ação externa.

4º) Em primeiro lugar, o cenário internacional foi utilizado para ampliar a dimensão e fortalecer o exercício do poder nacional. Este legitimou-se ao ser posto a serviço do desenvolvimento, que imprimira coerência doutrinária e prática à política exterior. O paradigma do Estado desenvolvimentista manteve os princípios históricos da diplomacia brasileira, tais como autodeterminação dos povos, a não intervenção em assuntos internos, a solução pacífica das controvérsias, a rejeição da conquista pela força, o respeito aos tratados. Todos esses atributos somados eram suficientes para realçar o poder, definir-lhe um perfil operativo, com grande espectro de previsibilidade e aceitação, em decorrência também da estratégia não confrontacionista adotada.

5º) Foi limitado, entretanto, o poder de barganha que resultou da desvinculação brasileira do conflito Leste-Oeste e do apoio às soluções que adviriam pelo diálogo Norte-Sul. Por outro lado, o sistema internacional e as condições internas não induziram outras modalidades importantes de barganha para o Brasil, no período.

6º) Procurou-se igualmente robustecer o poder nacional com elementos internos. A busca do consenso marcou o período, e a política externa pôde ser qualificada de avançada, democrática, até esquerdista, em posição à política interna, tida por retrógrada em sua forma. O bipartidarismo, implantado para diferenciar o regime militar dos totalitários, conviveu em harmonia com a política exterior: Arena e MDB apoiaram-na, grosso modo, no período, tanto em seus programas quanto nos pronunciamentos políticos. A evolução no conceito e no modo de exercer o poder nacional, permitiu a Ernesto Geisel manifestar elevado grau de autoconfiança.

UMA AVENTURA FRUSTRANTE PELO CENÁRIO INTERNACIONAL

7º) A presença brasileira nos foros multilaterais de caráter universal foi permanente e intensa no período, tendo em vista os seguintes objetivos:

  • Atingir as metas nacionais de desenvolvimento e da segurança
  • Obter informação para atuar nos foros multilaterais regionais e nas relações bilaterais
  • Influir sobre a reforma da ordem mundial

8º) A posição de potência intermediária condicionou a ação brasileira, determinando seu caráter moderado, realista, por vezes ambíguo, longe de engajamento doutrinal imutável, apesar de solidária com a frente dos povos atrasados, voltada aos problemas concretos com solução ad hoc, sem adesão incondicional a consensos de grupos. Não foi difícil definir e sustentar as metas naqueles órgãos, em conjunto e separadamente, avaliar os resultados e concluir sobre a sua funcionalidade:

  • A diplomacia brasileira transitou do otimismo ao realismo e à decepção, fato que, além de não provocar nenhuma retirada de campo, repercutiu sobre a política externa tanto quanto as crises do sistema internacional.

9º) O Governo Costa e Silva foi marcado pelas percepções de que o conflito Leste-Oeste se deslocara para centro-periferia e de que convinha reforçar o poder e ampliar a ação do Sul. Instituiu sua diplomacia no sentido de exercer uma “atuação resoluta“, ao lado da Ásia e da África para fazer passar na ONU, particularmente na UNCTAD, novas resoluções favoráveis ao desenvolvimento. No governo Médici, a doutrina-síntese sustentada pelo Brasil nos foros multilaterais passou a ser da “segurança econômica coletiva“, que retirava do confronto bipolar e deslocava para o confronto material as possibilidades da paz internacional. 

 A NACIONALIZAÇÃO DA SEGURANÇA 

10º) A doutrina de segurança nacional foi reformulada sob o impulso de dois fatores:

  • a eliminação do modo bipolar como orientação da política externa
  • o malogro global do diálogo Norte-Sul.

11º) Determinaram sua evolução as divergências crescentes com os Estados Unidos e as dificuldades em adquirir tecnologias avançadas pela cooperação internacional, como também a percepção segundo a qual, por trás dos sistemas de segurança, havia pérfido desígnio das duas superpotências em manter congelados no mundo tanto o poder quanto a riqueza.

12º) O primeiro passo em direção à nacionalização da segurança foram o abandono da segurança coletiva. Sua política externa opôs-se coerentemente ao Tratado de Não Proliferação Nuclear, nos termos propostos pelos Estados Unidos e União Soviética, que consolidavam a desigualdade tecnológica, e impôs duas condições para firmá-lo:

  • Não impeça o acesso à tecnologia nuclear
  • Venha acompanhado por medidas efetivas de desarmamento por parte das potências nucleares

13º) Tais condições nunca se realizaram, e nenhum governo brasileiro, desde 1967, consentiu em aderir àquele Tratado, antes de FHC. Em contrapartida, em Maio de 1967, o Brasil firmava o Tratado do México, que proscrevia armas atômicas na América Latina, sem subterfúgios antieconômicos

14º) O Brasil estabeleceu sua política nuclear em dois pontos:

  • A renúncia às armas nucleares, apoio ao desarmamento nuclear e à não proliferação
  • Determinação de utilizar a energia nuclear para acelerar o desenvolvimento, não pela importação do produto final, mas gerando tecnologia própria, conforme já procediam até mesmo em países em desenvolvimento.

15º) Quatro momentos foram decisivos para a nacionalização definitiva da segurança:

  • A definição de uma política de exportação de material bélico (Geisel, 1974), porque o mercado externo tornaria viável a produção em escala de armas portáteis, munição, aviões dentre outros, com oque se pretendia eliminar a dependência e ampliar a segurança
  • O Acordo Nuclear firmado com a Alemanha, em 1975, porque permitia transferência e absorção progressiva de tecnologia nuclear
  • A denuncia, em 1977, do Acordo Militar com os Estados Unidos (1952) e os demais acordos a eles vinculados, porque marcava o fim de uma aliança que vinha desde a Segunda Guerra e liberava o armamento brasileiro de uma dependência obsoleta e prejudicial ao desenvolvimento tecnológico
  • Desenvolvimento de um programa nuclear paralelo, conjugado, a partir de 1979, projetos integrados de pesquisa, implementados pelo Exército, Marinha e Aeronáutica.

O Projeto Siderúrgico

1º) O aproveitamento das ricas jazidas de minério de ferro por uma usina siderúrgica instalada no território brasileiro era, à época, visto com um dos magnos problemas cuja resolução dependia o desenvolvimento econômico nacional. A aspiração nacional tornou-se realidade durante o período Vargas, que tirou partido da conjuntura criada pela Segunda Guerra Mundial.

2º) Os norte-americanos, cientes de participarem da guerra europeia, ao mesmo tempo que se preparavam, procuravam, por meio da retórica pan-americanista e de medidas concretas, ganhar a América Latina no sentido de incluí-la no seu sistema de poder. O Brasil, por causa do saliente nordestino, ocupa posição geográfica importante no sistema defensivo  hemisférico. Getúlio Vargas sentiu o momento e procurou, como contrapartida da cooperação, obter vantagens concretas para o desenvolvimento econômico nacional, como recursos e tecnologia norte-americana para a construção de uma usina siderúrgica situada em Volta Redonda. Havia também o desejo de reequipar as Forças Armadas. Não havia interesse das empresas norte-americanas e Getúlio Vargas fez constar que seu país procuraria outra alternativa, vale dizer, a Krupp alemã. Divergiram também os estrategistas brasileiros quanto à cooperação militar. Tal situação perdurou até a derrota francesa para a Alemanha.

3º) Os sucessos militares dos alemães na Europa em 1940 repercutiram no Brasil e dividiram as opiniões, inclusive no próprio seio do governo. Getúlio Vargas fez o famoso discurso de 11 de Junho de 1940, no qual, fez elogio aos sistemas totalitários de governo e previu o fim das democracias. Entre reações positivas do Eixo e de espanto e consternação nos EUA, Vargas dava garantias de que o Brasil não se afastaria da solidariedade pan-americana a fim de desfazer os temores causados pelo tão controverso discurso.

4º) É preciso ainda ter em conta que para os Estados Unidos a implantação do projeto siderúrgico significava, além da contraposição à influência econômica e militar alemã, posterior aumento de sua presença comercial no Brasil, pois, em razão do processo de industrialização que o projeto desencadearia, haveria aumento da demanda de bens norte-americanos.