O universalismo inevitável

1º) Nem tudo era ideológico ou bipolar na política externa de Castello Branco

2º) A essa tendência “ocidentalista” opunham-se certas percepções realistas que postulavam o universalismo da conduta externa, tanto geográfico quanto político. Reconhecia Castello que:

  • o Brasil havia montado o maior parque industrial da América Latina, mas que ainda não havia criado seu mercado;
  • os países ricos impunham barreiras ao acesso de manufaturados dos países em desenvolvimento;
  • não havia garantias de preço para o produtos primários no mercado internacional;
  • a política externa podia servir para esses e outros fins concretos, de interesse nacional.

3º) Seu governo se dispôs, consequentemente  a fazer “de sua política exterior o instrumento cada vez mais eficaz que assegure a contribuição externa para seu programa de ação global“, sem adesão prévia a nenhuma grande potência, em virtude de choques inevitáveis de interesses nacionais, e mantendo relações com todos os países, “sem distinção de seus sistemas políticos”

4º) Vasco Leitão da Cunha, chanceler à época, simplificou a questão ao definir apenas dois objetivos externos:

  • Recolocar o Brasil no quadro das relações prioritárias com o Ocidente
  • Ampliar o mercado para os produtos de exportação do Brasil

5º) A diplomacia será, pois, acionada para atender fundamentalmente aos interesses do comércio exterior, e nesse sentido o MRE passou por uma reforma em 1966, feita com o intuito de aparelhá-lo para a moderna promoção comercial. O realismo universalista orientou-se em três direções:

  • a atuação do Brasil nos órgãos multilaterais não regionais (UNCTAD, GATT, Conferência do Desarmamento e ONU)
  • a investida para os países socialistas
  • os contatos com a África subsaárica

6º) Em 1964, as delegações brasileiras junto à UNCTAD e ao GATT defenderam a doutrina da “segurança econômica coletiva“, que atribuía à comunidade internacional a responsabilidade pelo desenvolvimento dos povos atrasados, a ser impulsionado pela reforma do comércio internacional.  O Brasil integrou o Grupo dos 75, criado nessa ocasião para coordenar as posições do Terceiro Mundo, apoiou a convocação periódica da UNCTAD e a integração dos órgãos regionais (OEA, Cepal) a seus esforços. Combateu por outro lado, a doutrina do market disruption, com que os países do Norte justificavam o contingenciamento das importações, com base na “desorganização dos mercados“, e, sendo coerente com sua posição, negou-se a firmar em 1965 o Acordo para o Comércio de Têxteis, negociado no seio do GATT, porque consagrava tal doutrina e prejudicava as exportações para a Europa e os Estados Unidos.

7º) Foi intensa, em suma, a atuação brasileira nesse órgãos, tendo vista influir sobre um conjunto de decisões favoráveis ao Terceiro Mundo e do interesse do Brasil, que cuidavam de preferências comerciais, legislação do GATT, promoção comercial, exportação de manufaturados.

8º) Foi igualmente objetiva e firme a posição da Chancelaria brasileira em Genebra, durante as sessões de 1964 da Conferência do Desarmamento. Além de argumentar em favor do desarmamento em si, fixou-se a política brasileira em dois pontos:

  • As grandes potências deveriam passar dos princípios às decisões concretas de desarmamento
  • Criar um fundo destinado a captar as poupanças realizadas por tais medidas e a canalizá-las para o desenvolvimento

Alinhava-se, pois, a política externa com as aspirações dos povos atrasados, deslocando-se do confronto Leste-Oeste para o diálogo Norte-Sul. 

9º) As relações com a Europa do Leste, estremecidas com a mudança de regime, encaminhava-se posteriormente com base na aceitação bilateral das divergências políticas. Era intenção do governo brasileiro passar do estágio de relações puramente comerciais ao de relações econômicas, em que se agregassem componentes de desenvolvimento, como importação de máquinas, equipamentos e tecnologias. Tratou, pois, de restabelecer os contatos por delegações bilaterais, de reconvocar as comissões mistas e de reativar a Coleste.

10º) A política africana do Brasil era orientada por três impulsos:

  • Cotejando (confrontando) as delegações do Terceiro Mundo nos órgãos multilaterais, foi o Brasil conformando pontos de vista com os africanos, e Castello Branco, ao menos para fins retóricos, teve de condenar o colonialismo, tanto jurídico quanto o de exploração econômica, e o regime do apartheid da África do Sul
  • buscando ampliar mercado, estudava as possibilidades e dava os primeiros passos pelo interior do continente
  • preso ao ocidentalismo e à afetividade lusa, impunha limites àquelas iniciativas

11º) A visita do presidente Leopold Senghor, ao Brasil, em Setembro de 1964, foi um marco nas novas avaliações da África Negra, por parte do governo brasileiro. A Divisão da África, uma das repartições da Chancelaria, empreendeu sérios estudos macroeconômicos, concluindo sobre as potencialidades do mercado africano. Listou produtos brasileiros em condições de penetrá-lo e os possíveis produtos africanos a serem importados pelo Brasil. Foram enviadas duas missões a África, uma em 1965 e outra, em 1966, vistando ao todo 8 países, alguns duas vezes. Apesar desses esforços, o Itamaraty registrava naquele ano que o comércio cm a África do Sul representava ainda 90% das trocas totais entre o Brasil e a África subsaárica. Lançavam-se, entretanto, as bases de uma efetiva política africana.

 

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As relações com o Ocidente

1º) Além do ingrediente ideológico envolvido na opção pelo Ocidente, Castello Branco fez alusão a outro fator determinante, ao reconhecer, após assumir o governo, que quase só encontrara compromissos com essa área.  O universalismo da fase anterior não fora, com efeito, traduzido em iniciativas concretas e relevantes nem alinhara as posições brasileiras com as teses neutralistas e reivindicatórias do Terceiro Mundo: “Não somos, em rigor – afirmou Castello – um país subdesenvolvido”

2º) Duas frentes de ação, no que diz respeito ao continente, compunham a estratégia regional implementada por Castello e seu grupo de “americanistas”:

  • Eliminar atritos nas relações entre o Brasil e a potência hegemônica do bloco ocidental para viabilizar a associação dos capitais, dos mercados e da tecnologia, em harmonia com a afinidade política.
  • Enquadrar as relações interamericanas em esquema funcional – a serviço da bipolaridade – mediante a segurança coletiva e o mesmo tipo de vínculos econômicos

3º) As iniciativas correspondiam à contribuição do Brasil para o fortalecimento do bloco ocidental, sob a hegemonia norte-americana, e supunham recolher, em contrapartida, da parte dos Estados Unidos, grande incremento nos fluxos de capitais e tecnologias, abertura de seu mercado a produtos brasileiros, inclusive industrializados, e ampliação da “reserva” do mercado latino-americano às filiais brasileiras das empresas estrangeiras.

4º) Nos termos da Chancelaria brasileira, as relações com os Estados Unidos foram “recolocadas” no eixo das prioridades em 1964, consolidadas em 1965, para atingirem o nível de “excelência” em 1966. Depois que o governo Johnson aplaudiu a revolução de 1964, o Executivo brasileiro tratou de estreitar imediatamente as relações.

5º) Desenvolvia-se, paralelamente, a ação continental do Brasil, tendo em vista articular os interesses econômicos e geopolíticos no seio das organizações multilaterais (OEA, TIAR, Aliança para o Progresso, Alalc), às quais se pretendeu imprimir maior dinamismo. A integração latino-americana supunha, em tais condições, a limitação das soberanias em benefício da segurança coletiva e das fronteiras ideológicas e o apoio econômico dos Estados Unidos. Nessa fase, além disso, o governo brasileiro se dispunha a desenvolver as comunicações e os transportes com o continente sul-americano, preparando o terreno para a integração futura. 

6º) Atendendo ao imperativo da segurança coletiva, as iniciativas específicas desenrolaram-se em diversas fases. O rompimento com Cuba de Castro deu-se em Maio de 1964. Em nota à imprensa, o Itamaraty explicou a medida por razões ideológicas. O rompimento pretendia, entretanto, influir sobre os resultados da IX Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores da OEA, a ter lugar em Washington em julho daquele ano, quando se examinariam as sanções contra Cuba. O ministro brasileiro foi bem-sucedido em seu intento de isolar Cuba do continente, visto que a OEA decretou as sanções, com base no TIAR e por motivo do descarregamento de armas cubanas na Venezuela. As revogação das sanções poderia ocorrer por voto de dois terços do Conselho da OEA. As sanções foram:

  • Suspensão do comércio
  • Suspensão do transporte marítimo
  • Não manutenção de relações diplomáticas e consulares

7º) A crise da República Dominicana (abril/agosto de 1965) ofereceu nova oportunidade ao ativismo da diplomacia brasileira, no sentido de tornar coletiva a segurança continental, desincumbindo o governo norte-americano de responder por ela com exclusividade. O Brasil obteve, na X Reunião de Consulta da OEA, o comando das forças interamericanas de paz que intervieram naquele país e cooperou com um contingente de 1.100 homens, até a instalação de um governo provisório. 

8º) O governo de Castello Branco, tendo em vista reforçar ainda mais os organismos regionais, pelos quais pretendia veicular seus objetivos, insistiu na convocação da II Conferência Interamericana Extraordinária, realizada, em 1965, no Rio de Janeiro. Aprovaram-se nessa ocasião os princípios que regeriam a reforma da Carta da OEA, no sentido de cooptá-la à cooperação econômica e ao desenvolvimento.

9º) As relações bilaterais com os países da América Latina foram secundárias durante o governo de Castello Branco. Houve esforços para intensificar o comércio com a Argentina, mediante o acordo do trigo, a criação de uma Comissão Especial e a malograda proposta de união aduaneira feita por Roberto Campos. Inaugurou-se a Ponta da Amizade entre o Brasil e o Paraguai. Este país apresentou, entretanto, pretensões territoriais na região das Sete Quedas, afetando aquele clima de amizade, enfim restabelecido pela “Ata das Cataratas”, ainda em 1965. A Venezuela reatou com o Brasil, por iniciativa própria.

10º) A ação do Brasil no continente, apesar de coerente e servil, não obteve dos Estados Unidos ou do Ocidente a contrapartida esperada em termos de ajuda ao desenvolvimento. 

A “correção” de 1964: um passo fora da cadência

1º) Ao assumir a Presidência da República, em abril de 1964, o general Castello Branco juntamente com o chanceler, Vasco da Cunha, propuseram-se a DESMANTELAR os princípios que regiam a Política Externa Independente, tais como nacionalismo, base da industrialização brasileira, o ideário da Operação Pan-Americana e a autonomia do Brasil em face da divisão bipolar do mundo e da hegemonia norte-americana na América Latina.

2º) A “correção de rumos” que o regime buscou imprimir à política externa com compreendia, por um lado, a catarse (a purificação) da conduta anterior e, por outro, novos padrões substitutivos. Julgou-se necessário retificar o “curso sinuoso” que, sob “rótulos variados”, havia desviado a política externa de suas origens. 

3º) A Chancelaria e a Presidência abriram fogo contra a Política Externa Independente, deturpada e sem “utilidade descritiva” em face da realidade bipolar;

  • contra a política neutralista, que não servia a um país externamente ativo como o Brasil;
  • contra o nacionalismo prejudicial, que afugentava o capital estrangeiro;
  • contra a estatização, que obstruía sua penetração e o desenvolvimento da livre empresa; e
  • contra a ruptura de laços afetivos e políticos com Portugal e o Ocidente, em nome do anticolonialismo

4º) As tendências objeto de crítica por parte do governo cederiam, pois, diante de uma proposta positiva que contemplou três dimensões, para nortear a política externa. Prevaleceram entre 1964 e 1967:

  • A bipolaridade: Além de servir internamente, ao engendrar a noção de inimigo interno, de guerra civil, em que as Forças Armadas passaram a desempenhar as funções policiais, a bipolaridade foi tão relevante externamente, ao ponto de bastar-se como estratégia. Incorporou, com efeito, as categorias do ocidentalismo, da interdependência, da segurança coletiva, da aproximação com os Estados Unidos e da abertura econômica, de forma que se articulassem pela ideologia anticomunista e pela geopolítica. As relações com os Estados Unidos, prioritárias nesse esquema, destinavam-se, após a limpeza de posições ambíguas, a cruzar os interesses econômicos e comerciais com a afinidade política e a segurança coletiva. A opção básica pelo Ocidente significava, portanto, o alinhamento brasileiro com o bloco do Oeste.
  • A Abertura ao capital estrangeiro: Essa dimensão não apresentou, por certo, como uma novidade, a não ser como elemento da bipolaridade e, ainda, enquanto se contrapunha ao nacionalismo e à estatização. Decorreu deu ma convicção equivocada e implícita nas avaliações da direita brasileira – aliás, tanto quanto das esquerdas – acerca da evolução do capitalismo, segundo a qual, ofertadas as condições de liberdade, o capital internacional fluiria espontaneamente. E o governo de Castello propôs-se então a criar as referidas condições, com a finalidade de induzir o desenvolvimento pelo livre jogo do mercado, sem Estado e sem fronteiras.
  • A contradição: Houve dimensões remanescentes, em contração com as duas anteriores, como o nacionalismo e o universalismo mitigados, que denotavam o descompasso entre as diretrizes ideológicas e o realismo da política internacional. Assim, o alinhamento com o Ocidente e os Estados Unidos NÃO implicaria ruptura com “as velhas tendências universais do país” e tampouco “adesão prévia à política de qualquer das grandes potências”. A abertura econômica envolveria o acolhimento “ordenado” do capital estrangeiro e a luta pela reforma da ordem internacional do capitalismo.

5º) O projeto de política externa de Castello Branco assim elaborado teve vida curta e apresentou resultados efêmeros, PORQUE NÃO MARCHAVA COM O TEMPO nem veio a corresponder em escala aceitável a necessidades, interesses e aspirações nacionais. Era inócuo, para um país como o Brasil, de limitado poder, contextualizar sua política externa pelo confronto bipolar, quando o sistema internacional presenciava sua erosão. Com efeito, desde a crise dos mísseis em Cuba e o fim da guerra da Argélia a distensão era encaminhada ao mesmo tempo em que se cindiam internamente os blocos ocidental e socialista, tudo concorrendo para o enfraquecimento do conflito Leste-Oeste, apesar da Guerra do Vietnã

6º) A detente entre EUA e URSS avançou nos governos Kennedy, Johnson e Nixon e sob a era Brejnev:

  • no campo militar, por meio do dialogo, do desarmamento parcial e do controle dos armamentos
  • no campo político, pela vontade de entendimento e cooperação para preservar interesses próprios diante de terceiros
  • no econômico, pelo incremento do comércio bilateral.

7º) Enquanto isso em 1962, De Gaulle passou a contribuir para o enfraquecimento do bloco ocidental. Opôs à doutrina chamada “grande destino“, com que Kennedy pretendeu associar a Europa Ocidental, unida e em igualdade nuclear, porém engajada sob a liderança dos Estados Unidos na luta pelo containment (política norte-americana de prevenção ao comunismo), seu próprio grand dessein, de afirmação nacional e contrapeso à hegemonia norte-americana sobre a Europa e o mundo.

8º) O Japão, que estivera sob a dependência total dos Estados Unidos na década de 50, reformulou sua doutrina de segurança, relaxando os vínculos existentes, desde o início dos anos 60, quando se propôs um universalismo crescente, útil diante do extraordinário desempenho de sua economia. 

9º) Interpretando a detente como conluio das duas superpotências, a China comunista, ainda antes da queda de Kruschev em 1964, rompera com a União Soviética, que lhe negava a transferência de tecnologia nuclear. O sopro de liberdade que passou a varrer a Checoslováquia desde 1963 só foi extinto com a invasão soviética de 1968, para não vir a contagiar outros Estados do bloco socialista.

10º) Em 1962 estava quase concluída a descolonização da África. O Terceiro Mundo irrompeu, a partir de então, como terceira força mundial, solicitada pelos dois blocos, depois pela China, hesitando entre o neutralismo (Índia), o neutralismo positivo (Nasser, no Egito), o alinhamento e o não alinhamento, este último como preferência. Julgaram os povos atrasados ter direito à ajuda internacional para o desenvolvimento, porém o capital seguira o curso dos interesses do concessor, estando condicionado em termos políticos, econômicos e estratégicos.

11º) Os povos subdesenvolvidos tinham pois muitas razões para se queixarem da ajuda internacional, que, além de minguada, era politicamente dirigida, com riscos de dominação, e menos importante que as injustiças do comércio internacional. Suas vozes passaram a fazer coro na ONU, onde obtiveram a convocação de uma Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento (UNCTAD), instalada pela primeira vez em Genebra, em 1964, com a presença de 123 Estados. Deslocava-se o eixo gravitacional do sistema internacional, no que dizia respeito aos interesses dos povos em vias de desenvolvimento de Leste-Oeste pra Norte-Sul.

12º) Diante desse quadro mundial, a política externa de Castello Branco, calcada na Guerra Fria, apresentava-se como um anacronismo. Criava, como na década de 40, uma expectativa que era só brasileira, destinada pela lógica a recolher idênticas frustrações, quando Cuba fracassava em seu intento de exportar a revolução ao continente, quando o Brasil representava uma necessidade estratégica muito limitada, em termos de segurança coletiva no contexto bipolar, e quando os Estados Unidos podiam prosseguir com sua histórica negligência para com a América Latina.

13º) Mesmo ao pretender recuperar as tradições da política externa brasileira, Castello Branco marchava contra elas. Ao invocar o Barão do Rio Branco, esqueceu-se de que a  aproximação com os Estados Unidos, concebida pelo patrono da diplomacia brasileira, tinha por finalidade preservar a soberania e a segurança diante das investidas do imperialismo. Rompeu Castello com o legado de Vargas, incorporado também à tradição, no sentido de tornar a política externa instrumento de poder a serviço prioritário do interesse nacional, e ainda consentiu em limitar a soberania, agregando-lhe o conceito de segurança coletiva. 

14º) Desde então, todavia, a política externa de Castello Branco passou a recolher críticas que situaram em posição de defesa e, ao caracterizarem sua fragilidade e suas contradições, contribuíram para sua revisão e seu abandono. Provinham de segmentos da imprensa, que avaliaram negativamente o “ocidentalismo“; das Forças Armadas, a cuja linha dura nacionalista repugnava a subserviência aos interesses norte-americanos; do empresariado e das classes médias, descontentes com a desnacionalização da economia e a recessão. O regime militar e sua RADICALIZAÇÃO comprometeram a imagem do pais no exterior, subtraindo credibilidade a sua ação: a Venezuela rompeu relações diplomáticas com o Brasil, o governo dos EUA inquietava-se com as medidas de exceção e a Europa exigia intensa ação diplomática brasileira para “desfazer equívocos”. Nessas condições, a política externa de Castello Branco (1964-1967) foi implementada em conformidade com a bipolaridade e o desenvolvimento associado dependente, sem entretanto manter uma fidelidade perfeita a tais diretrizes.