A “correção” de 1964: um passo fora da cadência

1º) Ao assumir a Presidência da República, em abril de 1964, o general Castello Branco juntamente com o chanceler, Vasco da Cunha, propuseram-se a DESMANTELAR os princípios que regiam a Política Externa Independente, tais como nacionalismo, base da industrialização brasileira, o ideário da Operação Pan-Americana e a autonomia do Brasil em face da divisão bipolar do mundo e da hegemonia norte-americana na América Latina.

2º) A “correção de rumos” que o regime buscou imprimir à política externa com compreendia, por um lado, a catarse (a purificação) da conduta anterior e, por outro, novos padrões substitutivos. Julgou-se necessário retificar o “curso sinuoso” que, sob “rótulos variados”, havia desviado a política externa de suas origens. 

3º) A Chancelaria e a Presidência abriram fogo contra a Política Externa Independente, deturpada e sem “utilidade descritiva” em face da realidade bipolar;

  • contra a política neutralista, que não servia a um país externamente ativo como o Brasil;
  • contra o nacionalismo prejudicial, que afugentava o capital estrangeiro;
  • contra a estatização, que obstruía sua penetração e o desenvolvimento da livre empresa; e
  • contra a ruptura de laços afetivos e políticos com Portugal e o Ocidente, em nome do anticolonialismo

4º) As tendências objeto de crítica por parte do governo cederiam, pois, diante de uma proposta positiva que contemplou três dimensões, para nortear a política externa. Prevaleceram entre 1964 e 1967:

  • A bipolaridade: Além de servir internamente, ao engendrar a noção de inimigo interno, de guerra civil, em que as Forças Armadas passaram a desempenhar as funções policiais, a bipolaridade foi tão relevante externamente, ao ponto de bastar-se como estratégia. Incorporou, com efeito, as categorias do ocidentalismo, da interdependência, da segurança coletiva, da aproximação com os Estados Unidos e da abertura econômica, de forma que se articulassem pela ideologia anticomunista e pela geopolítica. As relações com os Estados Unidos, prioritárias nesse esquema, destinavam-se, após a limpeza de posições ambíguas, a cruzar os interesses econômicos e comerciais com a afinidade política e a segurança coletiva. A opção básica pelo Ocidente significava, portanto, o alinhamento brasileiro com o bloco do Oeste.
  • A Abertura ao capital estrangeiro: Essa dimensão não apresentou, por certo, como uma novidade, a não ser como elemento da bipolaridade e, ainda, enquanto se contrapunha ao nacionalismo e à estatização. Decorreu deu ma convicção equivocada e implícita nas avaliações da direita brasileira – aliás, tanto quanto das esquerdas – acerca da evolução do capitalismo, segundo a qual, ofertadas as condições de liberdade, o capital internacional fluiria espontaneamente. E o governo de Castello propôs-se então a criar as referidas condições, com a finalidade de induzir o desenvolvimento pelo livre jogo do mercado, sem Estado e sem fronteiras.
  • A contradição: Houve dimensões remanescentes, em contração com as duas anteriores, como o nacionalismo e o universalismo mitigados, que denotavam o descompasso entre as diretrizes ideológicas e o realismo da política internacional. Assim, o alinhamento com o Ocidente e os Estados Unidos NÃO implicaria ruptura com “as velhas tendências universais do país” e tampouco “adesão prévia à política de qualquer das grandes potências”. A abertura econômica envolveria o acolhimento “ordenado” do capital estrangeiro e a luta pela reforma da ordem internacional do capitalismo.

5º) O projeto de política externa de Castello Branco assim elaborado teve vida curta e apresentou resultados efêmeros, PORQUE NÃO MARCHAVA COM O TEMPO nem veio a corresponder em escala aceitável a necessidades, interesses e aspirações nacionais. Era inócuo, para um país como o Brasil, de limitado poder, contextualizar sua política externa pelo confronto bipolar, quando o sistema internacional presenciava sua erosão. Com efeito, desde a crise dos mísseis em Cuba e o fim da guerra da Argélia a distensão era encaminhada ao mesmo tempo em que se cindiam internamente os blocos ocidental e socialista, tudo concorrendo para o enfraquecimento do conflito Leste-Oeste, apesar da Guerra do Vietnã

6º) A detente entre EUA e URSS avançou nos governos Kennedy, Johnson e Nixon e sob a era Brejnev:

  • no campo militar, por meio do dialogo, do desarmamento parcial e do controle dos armamentos
  • no campo político, pela vontade de entendimento e cooperação para preservar interesses próprios diante de terceiros
  • no econômico, pelo incremento do comércio bilateral.

7º) Enquanto isso em 1962, De Gaulle passou a contribuir para o enfraquecimento do bloco ocidental. Opôs à doutrina chamada “grande destino“, com que Kennedy pretendeu associar a Europa Ocidental, unida e em igualdade nuclear, porém engajada sob a liderança dos Estados Unidos na luta pelo containment (política norte-americana de prevenção ao comunismo), seu próprio grand dessein, de afirmação nacional e contrapeso à hegemonia norte-americana sobre a Europa e o mundo.

8º) O Japão, que estivera sob a dependência total dos Estados Unidos na década de 50, reformulou sua doutrina de segurança, relaxando os vínculos existentes, desde o início dos anos 60, quando se propôs um universalismo crescente, útil diante do extraordinário desempenho de sua economia. 

9º) Interpretando a detente como conluio das duas superpotências, a China comunista, ainda antes da queda de Kruschev em 1964, rompera com a União Soviética, que lhe negava a transferência de tecnologia nuclear. O sopro de liberdade que passou a varrer a Checoslováquia desde 1963 só foi extinto com a invasão soviética de 1968, para não vir a contagiar outros Estados do bloco socialista.

10º) Em 1962 estava quase concluída a descolonização da África. O Terceiro Mundo irrompeu, a partir de então, como terceira força mundial, solicitada pelos dois blocos, depois pela China, hesitando entre o neutralismo (Índia), o neutralismo positivo (Nasser, no Egito), o alinhamento e o não alinhamento, este último como preferência. Julgaram os povos atrasados ter direito à ajuda internacional para o desenvolvimento, porém o capital seguira o curso dos interesses do concessor, estando condicionado em termos políticos, econômicos e estratégicos.

11º) Os povos subdesenvolvidos tinham pois muitas razões para se queixarem da ajuda internacional, que, além de minguada, era politicamente dirigida, com riscos de dominação, e menos importante que as injustiças do comércio internacional. Suas vozes passaram a fazer coro na ONU, onde obtiveram a convocação de uma Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento (UNCTAD), instalada pela primeira vez em Genebra, em 1964, com a presença de 123 Estados. Deslocava-se o eixo gravitacional do sistema internacional, no que dizia respeito aos interesses dos povos em vias de desenvolvimento de Leste-Oeste pra Norte-Sul.

12º) Diante desse quadro mundial, a política externa de Castello Branco, calcada na Guerra Fria, apresentava-se como um anacronismo. Criava, como na década de 40, uma expectativa que era só brasileira, destinada pela lógica a recolher idênticas frustrações, quando Cuba fracassava em seu intento de exportar a revolução ao continente, quando o Brasil representava uma necessidade estratégica muito limitada, em termos de segurança coletiva no contexto bipolar, e quando os Estados Unidos podiam prosseguir com sua histórica negligência para com a América Latina.

13º) Mesmo ao pretender recuperar as tradições da política externa brasileira, Castello Branco marchava contra elas. Ao invocar o Barão do Rio Branco, esqueceu-se de que a  aproximação com os Estados Unidos, concebida pelo patrono da diplomacia brasileira, tinha por finalidade preservar a soberania e a segurança diante das investidas do imperialismo. Rompeu Castello com o legado de Vargas, incorporado também à tradição, no sentido de tornar a política externa instrumento de poder a serviço prioritário do interesse nacional, e ainda consentiu em limitar a soberania, agregando-lhe o conceito de segurança coletiva. 

14º) Desde então, todavia, a política externa de Castello Branco passou a recolher críticas que situaram em posição de defesa e, ao caracterizarem sua fragilidade e suas contradições, contribuíram para sua revisão e seu abandono. Provinham de segmentos da imprensa, que avaliaram negativamente o “ocidentalismo“; das Forças Armadas, a cuja linha dura nacionalista repugnava a subserviência aos interesses norte-americanos; do empresariado e das classes médias, descontentes com a desnacionalização da economia e a recessão. O regime militar e sua RADICALIZAÇÃO comprometeram a imagem do pais no exterior, subtraindo credibilidade a sua ação: a Venezuela rompeu relações diplomáticas com o Brasil, o governo dos EUA inquietava-se com as medidas de exceção e a Europa exigia intensa ação diplomática brasileira para “desfazer equívocos”. Nessas condições, a política externa de Castello Branco (1964-1967) foi implementada em conformidade com a bipolaridade e o desenvolvimento associado dependente, sem entretanto manter uma fidelidade perfeita a tais diretrizes.

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A Ultima etapa – Fim da gestão San Tiago Dantas. Começo da Hermes Lima

1º) Após San Tiago Dantas, a pasta foi ocupada novamente por Afonso Arinos, num curto período de tempo. San Tiago Dantas sofreu desgaste junto aos dois grandes partidos PSD e UDN, que a não aceitação de seu nome para a função de primeiro-ministro, no lugar de Tancredo Neves, em parte deveu-se à sua política externa.

2º) Hermes Lima assumiu em Setembro de 1962 o MRE. Logo depois, o sistema internacional passou por grave momento de tensão em razão da crise dos mísseis e do bloqueio naval de Cuba determinado por Kennedy, em Outubro de 1962.

3º) O governo brasileiro, na OEA, votou FAVORAVELMENTE ao bloqueio, mas manteve-se CONTRÁRIO a intervenção militar, conforme informou Hermes Lima. Após o entendimento entre Kennedy e Kruschev, houve a desmontagem das bases soviéticas em troca da garantia de integridade territorial da ilha. No dia seguinte, o governo brasileiro enviou o general Albino Silva, em missão especial a Cuba, para contribuir na busca de uma solução pacífica

Aliança para o Progresso

1º) Coincidiu com a gestão de Jânio Quadros o lançamento, pelo governo norte-americano, da Aliança para o Progresso, iniciativa de ampla repercussão na América Latina e sobre a qual houve intenso debate interno. O plano foi exposto por John Fitzgerald Kennedy em Março de 1961, aos representantes diplomáticos dos países latino-americanos. Para aprecia-lo, a OEA convocou uma reunião extraordinária do Conselho Econômico e Social Interamericano, que se realizou em Montevidéu, no mesmo ano. O governo norte-americano prometeu destinar 20 bilhões de dólares à Aliança para serem empregados em programas de desenvolvimentos na América Latina, no decorrer dos próximos 10 anos.

2º) É oportuno lembrar que o governo cubano não subscreveu a Carta de Punta del Este. Guevara, chefe da delegação da ilha e então presidente do Banco Nacional de Cuba, quando do seu retorno, fez escala em Brasília, onde recebeu de Jânio Quadros a Ordem do Cruzeiro do Sul. Tal gesto contribuiu, em muito, para aumentar a oposição interna à política de Jânio Quadros.

3º) O plano de cooperação econômica norte-americano contido na Aliança para o Progresso corresponde a uma resposta, ainda que tardia, à aceitação da Operação Pan-Americana, formulada por JK. Entre a proposta de JK e o plano Kennedy, ocorreu a derivação de Cuba para o bloco socialista, fato que teria precipitado a decisão do governo norte-americano.

4º) A Aliança foi vista como um plano norte-americano destinado a “manter e reforçar a influência dos Estados Unidos sobre a América Latina” e era vista como “contrapartida positiva do esforço americano para esvaziar a Revolução Cubana. A Aliança seria, assim, reformista e contra-revolucionária, reedição de uma forma de “imperialismo ilustrado” norte-americano, oposta à reforma social e pela manutenção do status quo. Ela, também, teria sido uma técnica de intervenção dos Estados Unidos nos assuntos internos de outros países do hemisfério. De qualquer forma, um instrumento para vincular os países latino-americanos visando o isolamento de Cuba.

5º) Diferenças entre a Aliança para o Progresso e o Plano Marshall:

  • As nações da América Latina eram fiéis ao sistema interamericano, e não sistematicamente não alinhadas
  • Não estavam interessadas em formar um terceiro bloco
  • Optaram pela democracia e pelo capitalismo

6º) A Aliança diferia do Plano Marshall não só pela menor quantidade do fluxo de recurso, mas também porque promoveria “utilização melhor das capacidades” da economia norte-americana, então com desemprego e excesso de produtos alimentícios.

7º) No que se refere à deterioração dos termos de troca, cabe mencionar que, em 1962, o ex-presidente JK afirmou, em consequência da queda do preço do café, o Brasil em sete anos perdeu mais do que recebeu dos EUA. Era, assim, necessária a reformulação da “Aliança para o Progresso”.

8º) A Aliança para o Progresso não empolgou positivamente a opinião da América Latina. No Brasil, recebeu repulsa dos nacionalistas que viam na aplicação dos programas da Aliança – numa área carente de quadros técnicos e de tecnologia, mas com forte presença de empresas norte-americanas – o aumento da dependência em relação aos Estados Unidos. 

A Operação Pan-Americana

1º) O quadro externo ensejou a JK o lançamento da Operação Pan-Americana. 

2º) CONCEITO: Esta era uma proposta de cooperação internacional de âmbito hemisférico, na qual se insistia na tese de que o desenvolvimento e o fim da miséria seriam as maneiras mais eficazes de se evitar a penetração de ideologias exóticas e antidemocráticas, que se apresentavam como soluções para os países atrasados.

3º) A OPA foi lançada em uma conjuntura adequada, em 1958, imediatamente após a mal sucedida viagem do então vice-presidente Nixon à América Latina, oportunidade em que o antiamericanismo dos sul-americanos ficou sobejamente evidenciado nos incidentes de Lima e Caracas. Esta parte da América ficara à margem do Plano Marshall. 

4º) Carentes de divisas, não conheceu os benefícios da cooperação vigentes em outras áreas do globo. As relações entre os Estados Unidos e a América Latina pediam revisão. A proposta de JK pedia uma atualização das relações entre os dois segmentos do continente.

5º) A OPA teve início pela troca de cartas pessoais entre JK e o presidente Eisenhower, em 1958. Juscelino propôs ao colega norte-americano o restabelecimento e a revisão do ideal pan-americanista, e, assim, uma tradução econômica para a solidariedade política. A cooperação econômica daria a verdadeira força ao pan-americanismo e, na medida em que as populações do hemisfério saíssem da miséria, formar-se-ia um escudo à penetração de ideologias estranhas. Dizia ainda JK que o pan-americanismo deveria ser visto como “uma força política de progresso econômico e social, e não apenas um artifício jurídico, uma atitude intelectual ou um jogo de imagens nobres e generosas”. 

6º) O presidente brasileiro situava a OPA no contexto da lutado Novo Mundo para a defesa de suas idéias e, assim, erguia-se “contra a ameaça imperialista e antidemocrática do bloco soviético“. A iniciativa por ele deflagrada era “um gesto de nascido de sincera vontade de colaborar, de agir, de valorizar a causa do Ocidente” e era um alerta do “continente para os perigos a que estaremos sujeitos se praticarmos a má política de dar boas razões a uma causa que reputamos má

7º) A “consciência das liberdades cívicas e da luta pela sua preservação” não existia “quando a própria subsistência se encontra ameaçada pelos rigores do pauperismo“. Daí a necessidade do desenvolvimento, pois “desejamos formar ao lado do Ocidente, mas não desejamos construir o seu proletariado.

8º) Os países desenvolvidos careciam de uma “solução global”. A OPA era “o meio de tornar mais sólida a democracia nesta área do mundo em que a democracia tem os seus últimos bastiões. Sabemos todos que não há democracia onde há miséria”

9º) A OPA visava à luta contra o subdesenvolvimento em sentido global, e não especificamente econômico. Na concepção de JK, o caráter da OPA não era essencialmente econômico nem político. Ambos os aspectos complementavam-se: “A Operação Pan-Americana não é assim um simples programa, mas toda uma política“. Atribuía-lhe um significado mundial e não hemisférico.

10º) Foram propostos estudos que visassem à aplicação de capitais privados em áreas atrasadas do continente, ao aumento do volume de créditos das entidades internacionais, ao fortalecimento das economias internas, à disciplina do mercado de produtos de base, à formação de mercados regionais e à ampliação e diversificação dos programas de assistência técnica. JK enfatizava a importância dos capitais públicos, em razão do elevado montante que era necessário para os setores básicos e infraestruturais.

11º) O resultado imediato da acolhida da OPA pela Organização dos Estados Americanos traduziu-se na construção da Comissão Especial dos representantes dos seus 21 membros, incumbida de dar-lhe execução. Como resposta à OPA, todavia, costumava-se apontar o Banco Interamericano de Desenvolvimento como único resultado. Mas a Associação de Latino-Americana de Livre Comércio – ALALC e a Aliança para o Progresso do presidente Kennedy foram relacionadas à proposta brasileira.

12º) A criação de uma instituição regional de financiamento era reivindicação antiga dos países latino-americanos. A crise do relacionamento com a América Latina contribuiu para a decisão norte-americana. A OPA foi lançada no momento oportuno, de tal sorte que se pode afirmar que o organismo financeiro internacional foi a respota norte-americana imediata.

13º) Ainda no âmbito da cooperação econômica, gerou fundadas expectativas a assinatura do Tratado de Montevidéu pelo Brasil, Argentina, Chile. México, Paraguai, Peru e Uruguai, em 1960, que criou a ALALC. NÃO era uma união aduaneira , uma vez que ficava reservada a liberdade de dar o tratamento que julgasse mais conveniente às mercadorias oriundas de países não signatários. A ALALC começou a funcionar a partir de 1961 e seus objetivos eram:

  • a estabilidade e a ampliação do intercâmbio comercial,
  • desenvolvimento de novas atividades,
  • aumento da produção
  • substituição das importações de países não membros.

14º) A Aliança para o Progresso, de Kennedy, foi também uma resposta, embora tardia, na conjuntura da crise de Cuba, à ideia lançada pela OPA. Os Estados Unidos passavam então a dar mais atenção aos problemas latino-americanos. Com efeito, apesar do ímpeto inicial, a OPA NÃO avançava. Lançada em Maio de 1958, em 1960 era mais intenção do que projeto concreto, pois carecia de consistência – não obstante alguns progressos – para a sua implementação. A OPA, assim, foi uma ideia feliz, aceita por todo o hemisfério, mas careceram-lhe projetos específicos para se passar à ação. Nesse contexto, o mercado comum latino-americano foi visto por muitos como a principal saída contra o subdesenvolvimento.